迟福林:以公平可持续发展为目标的政府转型

作者:迟福林  时间:2012-07-19

  增长是发展的前提和基础,但增长不等于发展,不能代替发展。增长主要是指国民生产总值的提高,而发展则是经济、政治、社会、文化通过变革相互影响、相互作用、共同进步的过程。所谓“增长主义”政府,就是把增长等同于发展、代替发展,把增长作为政府最重要的价值追求、职能定位和行为准则。从实践看,只有以追求公平可持续为目标,推进政府转型,才能防止和改变“增长主义”政府倾向,充分有效地发挥政府作用。

  防止和改变“增长主义”政府倾向至关重要

  在我国经济起飞阶段,政府主导型经济增长方式把社会资源有效集中在投资建设上,在推动经济持续快速增长中发挥了重要作用。这种经济增长方式以追求G D P增长速度为首要目标、以扩大投资规模为重要途径、以土地批租和上重化工业项目为突出特点、以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段,在带来投资增长过快、投资-消费失衡、资源环境矛盾突出等问题的同时,也造成了政府在市场经济条件下公共服务的缺位。

  “增长主义”政府倾向有哪些主要影响?从实践看,一是以增长代替发展。“增长主义”政府倾向造成并不断恶化不平衡、不协调和不可持续的矛盾和问题。可以说,现行经济生活中的很多矛盾问题同“增长主义”政府倾向的形成有着直接的、重要的联系。例如,重总量、轻结构,重审批、轻监管等。二是过度倚重行政力量。以政府代替市场,限制市场作用的发挥,使政府和市场之间的关系面临新的挑战,甚至在某些方面面临比较严重的挑战。例如,政府对市场的行政干预范围不是在逐步缩小,而是在某些方面有继续扩大的趋势。三是重短期、轻长期。更多依靠短期政策工具来刺激经济增长,忽视中长期目标的实现。例如,“十五”规划就提出,居民消费率要提高到50%,由于实践中把注意力主要放在经济增长速度上,居民消费率不仅没有提高,反而持续下降,到2010年时仅为33 .8%,降到了改革开放以来的最低点。未来几年,如果经济转型不到位,走向消费主导是难以实现的。这样,我们将面对更为严重的系统性风险。此外,我们应当看到,当前经济增速放缓,既有短期市场波动的影响,更有增长方式转型的中长期因素。为此,既要出台短期政策稳增长,更要着眼中长期目标,加快推进经济发展方式转变。四是重经济增长、轻社会发展。从实践看,“增长主义”政府倾向难以起到有效化解社会矛盾、社会风险的重要作用,同时还常常会人为地加大某些本不会形成的社会风险和社会矛盾。我国正处于社会转型期和矛盾凸显期,更需要防止由“增长主义”引发的社会问题和社会风险。一方面,经济增长进程中因利益关系失衡造成的社会矛盾和社会风险因素有不断增多的趋势。这就需要在经济增长的同时,有效地协调利益关系。另一方面,“增长主义”助推“一切向钱看”,使社会道德水准下降。

  如何防止和改变“增长主义”政府倾向,对于进一步理顺政府与市场关系,有效地发挥政府作用至关重要。一是不改变“增长主义”政府倾向,难以充分发挥市场在资源配置中的基础作用,难以有效理顺解决政府和市场的关系。以增长替代发展,会人为压低土地、资本、劳动等要素价格,导致资源配置和利用的低效率。这种状况长期持续,不能不弱化市场的作用,并有可能使某些市场化改革难以推进,甚至停滞、倒退。二是不改变“增长主义”政府倾向,难以实现从“投资拉动”型增长方式向“消费主导”型增长方式的转变。实践证明,以G D P增长为主要追求目标,过度依赖投资难以避免,必然导致投资结构扭曲以及经济结构的严重失衡。我国早在1998年亚洲金融危机时就已提出扩大消费战略,10多年来消费率不仅没有提高,反而逐年下降。这与政府的G D P增长主义倾向、总量导向和投资拉动经济增长的惯性思维直接相关。三是不改变“增长主义”政府倾向,经济运行中的风险难以化解,使短期的“保增长”带来中长期经济发展过程中更多不稳定的风险因素。这就需要把稳增长的短期目标和调结构转方式的中长期目标有机结合起来,并且要在调结构上下工夫,以调结构促进稳增长。四是不改变“增长主义”政府倾向,难以化解、减少不断增加的社会矛盾和风险。现实情况说明,要高度警惕“增长主义”引发的社会风险,强化政府的社会管理。我国当前社会风险的主要来源之一是收入分配和各种利益关系失衡。政府社会管理面临的紧迫任务是通过破题收入分配改革、理顺利益关系。与此同时,政府需要积极发展文化软实力,以形成社会文明和社会进步的重要基础。

  推进发展方式转变为主线的政府转型

  改变政府主导的经济增长方式,发挥市场主导下政府的有效作用。一是在经济生活领域强调在市场主导下有效地发挥政府作用,还是强调在政府主导下有限发挥市场作用。毫无疑问,在经济生活中,应当强调在市场主导下有效发挥政府的作用。二是从“投资主导”走向“消费主导”的关键因素是政府转型。拉动消费需求是转变发展方式的重要战略方针。目前的现实情况是,投资消费失衡的状况并没有实质性改变。为此,建议尽快制订国家消费战略规划,并把提高消费率作为评价各级政府、尤其是中央和省级政府绩效的重要约束性指标。三是要稳投资,更要通过改变“增长主义”政府倾向,优化投资结构。我国仍处于经济上升的通道,投资的空间还很大。问题在于,如果不改变“增长主义”政府倾向,政府还是热衷于集中力量做大事,重点放在“铁公基”上,就会固化现有的增长方式。所以,关键问题在于尽快采取措施优化投资结构,特别是要将更多投资用集中在公益性项目,以解决广大城乡居民日益增长的公共需求,由此拉动消费需求。

  改变国有资本配置格局,以公益性为重要目标推进国有经济的战略性调整。一是以公益性为目标推进国有资本配置的战略性调整。这是因为:国有资本不能等同于一般的社会资本,哪里有盈利就往哪里去;把公益性作为优化国有资本配置的战略目标,有利于经济结构调整,有利于消费主导的经济转型;把国有资本主要配置在公益性领域,是进入公共产品短缺时代、社会需求结构变化升级的客观要求;把国有资本主要配置在公益性领域,就是把国有资本更多地投向关系国计民生的重要行业和关键领域。这不是削弱而是在强化国有经济的主导地位和控制力。二是要加快实现国有资本的公益性回归:适应国家产业结构转型升级的要求,调整投资结构,使新增国有资本投资主要配置在自然垄断领域、公共产品领域以及事关国计民生和国家安全的战略性领域;国有资本逐步从一般竞争性领域退出,重点转移到公共产品领域;把竞争性领域的国有资本,集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等新兴战略产业,充分发挥国有资本的优势,参与更高层次的国际竞争,以提升国家竞争力;对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本,要提高收租分红比例,争取5年左右由目前的10~15%,提高到25%左右,并将收租分红收益主要投入到社会公益领域,使城乡居民直接受益 。 三 是 加 快 垄 断 行 业 改 革 。 今天,强调把国有资本主要配置在公益性领域,重要的目的是通过打破垄断,形成公平竞争的市场环境,从而促进优胜劣汰。垄断行业改革不破题,国有资本的配置格局是难以改变的。

  改变国民收入分配格局,形成公平分配的利益关系。一是由“国富优先”走向“民富优先”,以“民富优先”破题收入分配改革。要把以政府主导的民生改善和制度化的“民富优先”相结合,才能够破题收入分配改革。例如:加大国民收入分配结构调整力度,明显提高劳动报酬在国民收入分配中的比重;加快推进农民工市民化进程,尽快让农民工成为历史;加快城乡基本公共服务均等化进程,切实保障和不断改善民生。未来一、两年,能否以民富优先破题收入分配改革,对消费主导的转型具有牵动全局的决定性影响。二是走向消费主导的重要因素是中等收入群体的比重。改革开放33年以来,我国的中等收入群体比重只有20%左右,这一现状同我国发展方式转变、走向“消费主导”的战略是严重不相适应的。能不能争取到2020年,使中等收入群体 的 比 重 从 现 在 的2 0 %上 升 到40%,对于形成我国经济增长的内生动力有着极为重要的影响。这就需要尽快形成中等收入群体快速发展的政策体系和制度环境:改革制约扩大中等收入群体的税制结构,对城乡居民全面实行结构性减税,使国民财富再分配更多地向居民倾斜;加强居民财产权利保护,尤其是保障广大农民的土地财产权益,建立土地增值收益的公平分享机制,使农村居民通过土地要素增值来积累财富。三是以收入和财产公开透明为重点的收入分配基础制度建设。财产公开的基础制度没形成,权力寻租就会有增无减,各种名堂的灰色收入也会有增无减,部门利益、行业利益更会有增无减。公开透明也是解决“三公”经费治理困境的重要途径,多年来之所以步履艰难,成效甚微,重要的原因在于尚未实现“三公”的阳光化。面对利益关系严重失衡的现状,现在到了以更大的决心和魄力推进财产公开透明的时候了:尽快建立居民收入登记制度与完善的纳税申报制度,争取“十二五 ” 末 期 覆 盖 所 有 的 城 镇 居 民 ,2020年覆盖所有的城乡居民;未来2~3年全面推进官员财产公开;“十二五”全面实现财政预决算的公开透明。

  建立公共服务导向的中央地方关系。一是“总量导向”的中央地方关系需要向“公共服务导向”的中央地方关系转变。国家“十二五”规划明确提出以科学发展为主题,以转变经济发展方式为主线,但从地方政府的行为模式来看,仍然以经济总量为导向,以大干快上为主。中央“十二五”规划将年均经济增长预期目标定为7%,给经济结构调整预留了很大的空间。但从地方政府的“十二五”规划看,全国31个省区市G D P增长平均预期目标达到10.7%,高出全国规划目标的50%,造成中央规划的虚置。实现中央地方关系由以经济总量为导向向以公共服务为导向的转变,成为新时期行政管理体制改革的重大课题。二是明确划分中央政府和地方各级政府的公共服务职责。1994年分税制以来,中央地方关系多年未有大的改变,中央地方经济管理权限并未实现合理的划分,地方政府间围绕G D P增长的竞争愈演愈烈。由于基本公共服务领域的中央地方责任分工问题没有得到解决,各级政府间事权与财政能力均衡的保障机制并未建立起来,基本公共服务均等化的后续改革实际上很难进一步推进下去。三是推进行政层级和行政区划体制的改革。未来5-10年是 我 国 城 市 化 加 快 发 展 的 重 要 时期,尤其是城市圈、城市群经济将成为拉动内需的主要驱动力。从现实情况看,城市经济发展受限于行政区分割的影响比较严重。按照加快城市化的要求调整行政层级,使行政区划调整服务于城市化健康发展,为经济增长提供内生动力。这不仅可以创造出巨大的改革红利,还可以为我国减少行政层级寻求一条切实可行的现实路径。

  以公平可持续的理念推进政府自身革命

  政府理念的改变十分重要。是以公共服务为中心还是以经济建设为中心,这是改变政府理念的首要问题。改革开放初期,即在市场经济体制尚未形成、企业尚未成为市场主体的背景下,政府的主要职能是以经济建设为中心,并以政府为主导调动多方面的力量扩大经济总量 ; 在 市 场 经 济 体 制 初 步 形 成 以后,经济建设的主体是企业、是社会,政府的主要职能是要创造一个公平竞争的市场环境。这样,才能为企业、社会以经济建设为中心提供重要保障。在社会主义市场经济体制基本形成、企业成为市场竞争主体的条件下,政府以公共服务为中心是保证企业、社会以经济建设为中心的基本前提和重要条件。长期把“经济建设为中心”绝对化、片面化,以及由此形成的与时代发展不相适应的某些政府理念已经到了必须改变的时候了,到了需要明确提出以公共服务为中心实现政府转型的时候了。

  推进结构性改革。在现实情况下,“增长主义”政府倾向是一个制度结构的产物。只有把以改变“增长主义”政府倾向为重点的行政体制改革作为全面改革的重点和关键,我们才能实现财税体制改革、干部选拔机制改革、社会体制改革以及某些政治体制改革的破题。例如:以基本公共服务均等化为目标建立公共财政制度,强化地方政府公共服务能力;改变地方政府“增长主义”倾向,建立起鼓励地方政府真正以公共服务为中心的有效激励约束机制。

  改 变 政 府 自 身 利 益 倾 向 。 与“增长主义”政府倾向直接联系的难以改变的问题就是部门利益、行业利益、地方利益,也就是政府自身利益。政府自身利益的形成具有普 遍 性 , 而 且 呈 现 不 断 强 化 的 趋势。政府是公共利益的代表者,如果 不 解 决 “ 增 长 主 义 ” 政 府 的 倾向,要使各级政府坚守公共利益代表者的定位,使其在经济发展方式转变与和谐社会建设中有效发挥作用,是十分困难的。

  当前,解决政府自身利益问题、强化政府公共利益代表者的基本定位,有三件事需要做:一是增强政府的公开性。强调建设“阳光政府”,说到底就是要加大政府的公开性。很多问题、尤其是一些腐败问题,在公开中就能找到解决的有效途径。二是加强社会监督。在现行体制下,以权力监督权力的作用是有限的。把以权力制约权力和社会监督制约权力相结合,这样才能探索出一条有效的公共治理的新路子。三是在政府自身利益形成的背景下,改革的统一部署和协调十分重要。建立高层次的改革协调机构,能有效地协调部门利益、地区利益、行业利益。这对推进改革也十分重要。

  (作者系中国<海南>改革发展研究院院长)

来源:经济参考报 [关闭] [收藏] [打印]

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