迟福林:政府转型与改革的重点突破

作者:迟福林  时间:2013-04-18

  今年是十八大之后的开局之年。以政府转型与改革带动全面改革的重点突破,各方面有着很大的期待。下一步,如何实现政府转型与改革的重点突破?这里,我从研究的角度,提出以下几个问题与大家交流讨论。

  一、政府转型与改革面临的突出挑战何在?

  2006年,国家“十一五”规划就提出,加快行政管理体制改革,是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。我的看法是,未来5~10年,“五位一体”全面改革的关键和重点仍然是政府改革,并且政府改革将成为新阶段改革顶层设计的重点。2020年要实现经济发展方式转变和社会转型的重大目标,很大程度上依赖于政府的转型与改革。

  1.经济社会转型对政府转型与改革的需求明显增大

  (1)要以内需为支撑实现未来10年7%~8%的中速增长,主要取决于到2020年我国的最终消费率能不能从目前的不到50%提高到60%,居民消费率能不能从目前的不到35%提高到50%左右。从现实情况看,达到这个目标要求,关键是改变政府主导型的经济增长方式。

  (2)能不能实现人口城镇化的基本格局,即人口城镇化水平能否从目前的35%左右,提高到2020年的50%左右,从而推进规模城镇化向人口城镇化的转型。实现这个目标,关键也在于改变地方层面的增长主义政府倾向。

  (3)能不能实现中等收入群体的倍增,即我国中等收入群体比重由现在的23%,提高到2020年的40%左右,也就是说从现在的3.2亿人增加为6亿人左右,这对我国经济社会转型将具有决定性的影响。毫无疑问,要实现这样的目标取决于政府能不能成为一个发展型政府,取决于政府在推动结构性改革方面的举措和力度。

  总的来说,以政府改革带动全面改革的突破,并且把政府的转型与改革作为改革的重点,是我国发展方式转型越来越紧迫的现实需求。

  2.政府转型面临的问题突出

  (1)政府职能转变滞后,政府主导型经济增长方式的特征仍然突出。尤其是前几年应对国际金融危机的某些政府干预手段有常态化的倾向。突出表现在:行政权力的扩张倾向;地方层面的“增长主义”政府倾向。

  (2)决策权、执行权、监督权不分,权力结构不合理的矛盾突出。

  (3)中央地方关系尚未理顺,以经济总量为导向的中央地方关系矛盾问题逐步增多。以往,总量导向的中央地方关系对我国经济发展产生过积极影响;现今,总量导向的中央地方关系,助推了政府投资主导,加剧了投资消费失衡。地方政府缺乏公共服务供给的积极性,不利于经济转型。

  (4)政府自身建设的矛盾问题比较突出,以部门利益、行业利益、地方利益为主要特点的政府自身利益倾向,具有一定的普遍性。

  3.政府转型与改革需要多方面破题

  (1)以理顺政府与市场关系为重点,改变政府主导型的经济增长方式,以公共服务为中心推进政府职能的根本性转变。

  (2)按照十八大报告“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的要求,以深化大部门制改革为重点,调整优化权力结构与运行机制。

  (3)以公共服务为导向调整中央地方关系,逐步将中央和各级地方政府的公共服务职责明确化、法定化、可问责,并以此规划各级政府的财力配置。

  (4)以公开透明为重点推进政府自身建设,努力走出一条以阳光政府带动廉洁政府、责任政府和法治政府建设的新路子。

  二、政府职能转变的重大任务

  多年来,我们一再强调政府职能转变,并将其作为行政体制改革的核心。但为什么总体成效不大?我认为,关键在于调整优化行政权力结构尚未有实质性破题。这里,举两个例子做简要分析:第一,以综合性部委为例,既担负国家宏观政策、中长期发展规划的重要职能,又具体负责重大项目的审批,还要负责价格监管和市场稳定。这就使其不得不把很大精力放在重大项目的审批上,放在短期的市场稳定上。第二,以某些专业部委为例,本应成为决策主体,由于部分决策权集中到综合部委,它主要偏重具体的资源分配和相关审批。这就使其执行机构的特点突出,而决策主体的角色长期不到位。另外,决策权、执行权和监督权不分,也给权力寻租留下空间。综合多方面的情况看,政府职能转变的深层次问题是调整优化行政权力结构。如何做?我概括为六个字:放权、分权、限权。

  1.以增强市场和社会活力为目标实现政府放权。解决政府与市场关系,关键是政府向市场放权,大幅度削减行政审批权,在更大程度和更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用;解决政府与社会关系,关键也在于政府向社会放权,在激发社会活力的基础上创新社会管理,从而使传统的行政管控逐步转向社会的公共治理。

  2.以权力有效制约和协调为目标实现政府分权。按照十八大报告“要确使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的要求,建立行政范围内的分权体制,以确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。这涉及到社会权力结构的调整优化。前几年,我国的大部制改革往前走了一步,但在权力结构优化调整方面尚未取得重大突破。我建议尽快形成具体方案,成熟一个推一个。这样,有利于改变权力过于集中,有利于防止权力异化和滥用,有利于实现政府职能转变的重要突破。

  3.以权力运行公开透明为目标实现政府限权。实现权力运行的公开化、规范化、法定化,有效约束政府自身利益。由此,实现以权力约束权力和以社会监督权力的结合。

  (1)建设一个透明的政府,让权力在阳光下运行。要把政务公开作为政府施政的基本准则,要求政府工作都要以公开为原则、不公开为例外,除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项,一律向社会公开。此外,还要加快推进预算公开、司法公开,包括官员财产公开等。

  (2)严格的行政监督。要建立权威性的行政监督系统。如何超脱于决策权和执行权,实施独立有效的行政监督,需要提出总体设计以尽快破题。

  (3)重视社会监督。面对社会利益主体与利益诉求多元化的趋势,尤其是进入微博时代,以行政管控为主的社会管理方式不仅难以实现社会稳定和谐,还容易导致更多的社会矛盾。这就需要政府主动向社会放权,以更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。  

  三、以放权为重点破题政府职能转变

  最近出台的《国务院机构改革和职能转变方案》,一个突出的亮点是“放权”。即按照市场经济运行规律,在削减政府不适当干预经济社会的权力上,既有原则上的要求,也有具体、可操作的措施。从实践层面看,具体涉及到三个方面的放权:向市场放权、向社会放权、向地方放权,由此进一步激发经济和社会发展活力,走向公平可持续发展。

  1. 推动政府向市场放权,激发市场活力。政府经济职能的转变受制于政府与市场间的权力配置,应当交给市场的权力没有交给市场。

  (1)进一步减少经济领域的行政审批权。防止“市场失灵”主要不在于设置行政审批,最有效的办法是加强市场监管,变事前的控制为事后的有效处罚。这次机构改革和政府职能转变方案提出减少对企业投资项目、生产经营活动的审批事项,减少资质许可和行政事业收费,改革工商登记制度等,为减少经济领域行政审批权明确了改革对象。在下一步的改革中,需要结合非公经济“新36条”进一步细化落实,释放民营经济发展潜力。同时,也需要强化政府的市场监管职能。

  (2)推动垄断行业的经营权向社会资本放开。从改革实践看,行政垄断这种经济管制方式不仅难以提高经济运行效率和提高社会的普遍福利,还会造成新的“政府失灵”。以这次铁道部并入交通运输部为例,铁路行业的政企分开迈出了重要一步,但并不意味着行政垄断被打破。铁路行业要健康发展,还需要打破行政垄断,建立有效的竞争机制。

  (3)减少资源要素价格的行政管制权。与破题垄断行业改革统筹考虑,应当尽快减少资源要素价格的行政管制权,逐步使资源要素价格能够充分反映稀缺程度和供求关系,使资源环境成本反映到企业成本中去,倒逼和激励企业成为经济转型升级的主体力量。

  (4)减少过多通过产业政策干预企业的行政权力。从这两年太阳能光伏产业面临的困境看,主要靠政府优惠政策发展起来的企业往往是不长久的。应当看到,在发展战略性新兴产业、推动经济转型的初期,需要政府对一些特定的产业进行扶持,但不宜出台过多、过细的产业政策。减少过多通过产业政策干预企业的行政权力,才能强化市场竞争机制在促进经济转型中的有效作用。对于必须保留的产业政策,也应当建立在市场竞争的基础上。

  2.推动政府向社会放权,创新社会管理。当前政府与社会的关系是:社会管理的行政控制色彩浓厚;应当交给社会的权力未交给社会。因此,社会管理创新的实质是政府管理社会方式的创新。

  (1)向社会公益组织放权。以转变政府的社会职能为核心,进一步向社会放权,需要优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务等社会公益性组织,赋予其更大的自主权,建立法人治理结构,走出一条公共服务与社会管理有机结合的路子。除了特别规定、依法限制的特殊领域,社会公益类的社会组织直接向民政部门申请登记,实行备案制,改变“双重管理”格局,真正给社会组织“松绑”,使社会公益类组织逐步走向“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自定活动、自主会务”。

  (2)向事业机构、“枢纽型”社会组织放权。政府向社会放权的一个重要方面就是在去行政化的前提下进一步向事业机构、“枢纽型”社会组织放权,建立法人治理结构,使之成为“公益性、专业性、独立性”的社会组织。

  (3)向基层社区放权。通过赋予基层社区更大的自治权,将社区打造为基层公共服务和社会管理的重要平台。

  3. 推动政府向地方放权,进一步调动地方积极性。目前的突出矛盾是,中央对地方经济社会事务的干预仍然较多,中央地方事权与财力不匹配,中央地方公共职责划分不清晰等。

  (1)进一步下放投资、生产经营活动审批权。这次机构改革和政府职能转变方案中,很重要的内容是中央将投资、生产经营活动审判权尽可能地下放给地方。就投资审判权而言,对已列入国家有关规划需要审批的项目,除特定情况和需要总量控制的外,在按行政审批制度改革原则减少审批后,一律由地方政府审批;对国家扶持地方的一些项目,国务院部门只确定投资方向、原则和标准,具体由地方政府安排。就生产经营活动的审判权而言,凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的生产经营活动审批,一律下放地方。

  (2)进一步下放中观管理的决策权。改革开放30多年来,中央地方关系处理上,在区分微观管理和宏观管理上有了很大的进展,就是微观管理尽可能下放到地方,宏观管理尽可能上收中央,但事实上还有介于微观管理和宏观管理之间的中观层面的管理。未来的改革方向是,尽可能将中观的管理放到省一级政府,由此使中央政府的决策负担降下来,把更多精力集中到事关长远和全局的能源、环境、对外开放等中长期战略职能的强化上,做好宏观管理。

  (3)进一步下放财政管理权。中央政府在向地方政府放权的同时,还需要下放相应的财权,使各级政府的事权与财力相匹配。

  ——建立一般性转移支付为主的转移支付制度。

  ——加快培育地方主体税种,逐步形成地方税体系。

  ——重点强化县(市)一级政府的财政管理权。

  从前些年的实践看,政府转型与改革尚未实现重大突破。这有多方面的原因,其中包括发展理念要随着经济社会发展的变化而做出调整。例如:

  第一,是以经济建设为中心还是以公共服务为中心促进政府的转型?在市场经济体制下,市场主体已经基本形成。政府以公共服务为中心,才能使企业和社会以经济建设为中心。政府以公共服务为中心是确保企业和社会以经济建设为中心的基本保障。

  第二,在经济生活领域,是坚持市场主导下发挥政府的有效作用,还是坚持政府主导下发挥市场的有限作用?毫无疑问,市场主导是关键。

  第三,在发展导向上,是继续坚持国富优先,还是实行民富优先,形成以内需为支撑的公平可持续发展的局面?从现实看,以民富优先藏富于民,才有利于拉动消费,释放巨大的消费需求。

  第四,是继续坚持投资主导拉动型的经济增长方式,还是实现消费主导拉动型的经济增长方式,实现投资与消费的动态平衡?

  政府的转型与改革,影响因素很多,而政府发展理念的变革尤为重要。

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