迟福林:“放权”是政府职能转变的重点

作者:迟福林  时间:2013-04-27

  今年是中国政府换届的重要一年,深化机构改革,推动政府职能转变,正面临重要的时间窗口。最近出台的《国务院机构改革和职能转变方案》,一个突出的亮点是“放权”,即按照市场经济运行规律,在削减政府不适当干预经济社会的权力上,既有原则上的要求,也有具体、可操作的措施。

  市场经济条件下政府应砍掉哪些权力?从实践层面看,具体涉及到三个放权:向市场放权、向社会放权、向地方放权,由此进一步激发经济和社会发展活力,走向公平可持续发展。

  推动政府向市场放权

  激发市场活力

  完善市场经济体制,转变发展方式的核心在于理顺政府与市场关系,转变政府经济职能,改革政府主导的经济增长方式与经济运行机制。从改革政府主导的经济增长方式与经济运行机制的现实需求看,主要矛盾在于政府向市场放权。这些年,政府经济职能转变不到位,政府主导型经济增长方式与经济运行机制有所强化,主要在于政府向市场放权不到位。政府对市场的干预过多、过细,并侧重于短期市场干预,使得民营经济、中小企业发展面临难以克服的政策与体制瓶颈。在更大程度和更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用,重在推动政府向市场放权,在这个前提下实现政府经济管理方式由管微观、管审批、管短期向管宏观、管监管、管中长期转变。

  一、进一步减少经济领域的行政审批权。在市场经济条件下确实需要防止“市场失灵”,但过多对微观经济主体设定前置性的行政审批,不仅会降低经济运行效率,降低经济活力,同时也难以保证企业在通过行政审批后就不会做出危害社会的事情,并造成权力寻租现象。因此,防止“市场失灵”主要不在于设置行政审批,最有效的办法是加强市场监管,变事前的控制为事后的有效处罚。这次机构改革和政府职能转变方案提出减少对企业投资项目、生产经营活动的审批事项,减少资质许可和行政事业收费,改革工商登记制度等,为减少经济领域行政审批权明确了改革对象。在下一步的改革中,需要结合非公经济新36条进一步细化落实,释放民营经济发展潜力。同时,也需要强化政府的市场监管职能。

  二、推动垄断行业的经营权向社会资本放开。多年来,垄断行业存在的一个重要的理由是这些行业的发展关系到国计民生,由国有资本垄断经营才能克服“市场失灵”。从改革实践看,行政垄断这种经济管制方式不仅难以提高经济运行效率和提高社会的普遍福利,还会造成新的“政府失灵”。以这次铁道部并入交通运输部为例,铁路行业的政企分开迈出了重要一步,但并不意味着行政垄断被打破。铁路行业要健康发展,还需要打破行政垄断,建立有效的竞争机制。应当看到尽快破题垄断行业改革,尤其是打破行政垄断,已成为深化市场化改革、转变发展方式的重大课题。考虑到城镇化发展转型的迫切要求,需要尽快推动垄断行业的经营权向社会资本放开,打破民营经济进入的“利益玻璃门”,尤其是在铁路、电力、电信、邮政、石油等基础领域放开市场、引入竞争,广泛地吸纳社会资本投资,利用市场机制促进投资方向和投资结构转型。

  三、减少资源要素价格的行政管制权。改革开放以来,价格改革采取了渐进式的步骤,在一般商品领域绝大多数产品价格已经放开,但资源要素领域的价格改革严重滞后。尽管煤炭价格放开了,但煤、电、油、土地、矿产资源等资源要素价格仍保持着不同程度上的行政管制。正是由于这些领域的价格管制,使得资源要素价格难以反映资源要素的稀缺程度,难以形成由供求关系决定的价格。由此使得资源环境成本难以反映到企业成本中去,造成低成本扩张、资源环境代价过高的投资扩张模式。从转变发展方式的客观要求出发,与破题垄断行业改革统筹考虑,应当尽快减少资源要素价格的行政管制权,逐步使资源要素价格能够充分反映稀缺程度和供求关系,使资源环境成本反映到企业成本中去,倒逼和激励企业成为经济转型升级的主体力量。

  四、减少过多通过产业政策干预企业的行政权力。在特定条件下,产业政策有利于推动产业向社会需要的方向发展,但产业政策运用过多,就会造成政府对市场经常性的干预,不利于公平的市场竞争。2008年国际金融危机以来,以十大产业振兴规划出台为例,政府大大强化了产业政策。但也应当看到,危机时期的政策如果固化、常态化,就会使企业主要依靠优惠政策,而不是依靠市场竞争生存发展。这样,就很难通过市场机制实现优胜劣汰,反而不利于产业转型升级。从这两年太阳能光伏产业面临的困境看,主要靠政府优惠政策发展起来的企业往往是不长久的。应当看到,在发展战略性新兴产业、推动经济转型的初期,需要政府对一些特定的产业进行扶持,但不宜出台过多、过细的产业政策。减少过多通过产业政策干预企业的行政权力,才能强化市场竞争机制在促进经济转型中的有效作用。对于必须保留的产业政策,也应当建立在市场竞争的基础上。

来源:《紫光阁》2013年 第四期 [关闭] [收藏] [打印]

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