迟福林:依法监管 建设法治化市场环境

作者:迟福林  时间:2014-07-08   浏览次数:0

  未来5年是我国走向法治市场经济的关键时期。简政放权的主要目的在于促进市场公平竞争,维护市场正常秩序,从法治的层面确保市场在资源配置中起决定性作用。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(以下简称《意见》)适应了我国建设法治市场经济的客观趋势,突出了依法监管建设法治化市场环境的新要求。《意见》明确提出市场监管的改革目标:“立足于促进企业自主经营、公平竞争、消费者自由选择、自主消费,商品要素自由流动、平等交换、建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系,加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局,到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系”。

  一、把改进市场监管执法作为市场监管改革的重大任务

  这些年市场监管执法不规范带有普遍性,由此使监管的有效性大打折扣。《意见》提出,“创新执法方式,强化执法监督和行政问责,确保依法执法、公正执法、文明执法”。

  1.实现市场监管职能法定化,严格依法履行职责。考虑到市场监管越位和缺位并存的状况,《意见》提出了市场监管职权法授的新思路,“要确保行政机关均须在宪法和法律范围内活动,依照法定权限和程序行使权力、履行职责。没有法律、法规、规章依据,市场监管部门不得作出影响市场主体权益或增加其义务的决定;市场监管部门参与民事活动,要依法行使权利,履行义务、承担责任”。

  2.以保护市场主体合法权益为重点规范市场执法行为。强化政府的市场监管职能需要赋予监管部门一定的自由裁量权,但自由裁量权过大、不规范往往会损害市场主体权益。《意见》提出,“建立科学监管的规则和方法,完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度,优化细化执法工作流程,确保程序正义,切实解决不执法、乱执法、执法扰民等问题”,并强调“建立行政执法自由裁量基准制度,细化、量化行政裁量权,公开裁量范围、种类和幅度,严格限定和合理规范裁量权的行使”。

  3.依法公开市场监管执法信息。法治化市场监管的重要特征是公开透明。只有实现监管规则、程序公开,过程透明,才能够实现监管执法的公平公正,才能给市场主体传递明确的市场预期,才能避免暗箱操作,才可能最大限度地防止权力滥用和权力寻租。《意见》提出“制定市场准入负面清单”,“地方政府需要进行个别调整的,由省级政府报国务院批准”。“推行地方各级政府及其市场监管部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”,明确“除法律法规另有规定外,市场监管部门适用一般程序作出行政处罚决定或者决定变更之日起20个工作日内,公开执法案件主体信息、案由、处罚依据及处罚结果,提高执法透明度和公信力”。

  4.强化执法考核和行政问责。难以对监管的结果问责,是我国市场监管失灵的一大难题。《意见》给出了综合性的解决办法:“加强执法评议考核,督促和约束各级政府及其市场监管部门切实履行职责。综合运用监察、审计、行政复议等方式,加强对行政机关不作为,乱作为、以罚代管等违法行为的监督”。

  二、以强化统一性、权威性为重点改革市场监管执法体制

  有些领域的市场监管带有“九龙治水、各管一段”的突出特征,这不仅弱化了监管效能,还导致难以实施行政问责。《意见》提出针对性的解决办法:“整合优化执法资源,减少执法层级,健全协作机制,提高监管效能”。

  1.以整合市场监管职责为重点解决多头执法。《意见》提出“整合规范市场监管执法主体,推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法,相对集中执法权”,并给出整合执法队伍的解决方案,“一个部门设有多支执法队伍的,业务相近的应当整合为一支队伍;不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍,逐步整合为一支队伍”。

  2.以明确各级政府监管职责分工为重点消除多层重复执法。《意见》提出“对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规则和管理的事项,实现中央政府统一监管;对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项,要厘清不同层级政府及其部门的监管职责,原则上实行属地管理,由市县政府负责监管”。

  3.规范和完善监管执法协作配合机制。《意见》提出“完善市场监管部门各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制。制定部门间监管执法信息共享标准,打破‘信息孤岛’,实现市场监管信息资源开放共享、互联互通。建立健全跨部门、跨区域执法协作联动机制”。

  4.实现市场监管执法与司法相衔接。《意见》提出“完善案件移送标准和程序,细化并严格执行执法协作相关规定。建立市场监管部门、公安机关、检察机关间案情通报机制”。“健全行政复议案件审理机制,推动扩大行政诉讼受案范围”。《意见》体现出注重运用法治方式从严从快打击市场的犯罪行为,坚决维护良好的市场秩序。

  三、完善市场监管执法保障体系

  市场监管执法需要制度保障。《意见》明确要求“加强制度建设,强化执法能力保障,确保市场监管有法可依、执法必严、清正廉洁、公正为民”。

  1.完善市场监管法律体系。改革市场监管体制,必须正确处理好改革变法与依法行政的关系。《意见》提出“根据市场监管实际需要和市场变化情况,及时修订完善相关法律法规。梳理取消和下放行政审批项目、加强后续监管措施涉及的法律法规、规章和规范性文件,提出法律修改、废止建议,修改或者废止有关法规、规章和规范性文件”。“完善市场监管规范性文件合法性审查机制,健全法规、规章和规范性文件备案审查制度”。

  2.健全市场监管的法律责任制度。治乱用重典。《意见》提出了多种举措落实法律责任制度:“调整食品药品、生态环境、安全生产、劳动保障等领域现行法律制度中罚款等法律责任的规定,探索按日计罚等法律责任形式。扩大市场监管法律制度中惩罚性赔偿的适用范围,依法大幅度提高赔偿倍数。强化专业化服务组织的连带责任。健全行政补偿和赔偿制度”。

  3.加强执法队伍建设。为建设业务素质过硬、专业性强的市场监管执法队伍,《意见》提出:“在财政供养人员总量不增加的前提下,盘活存量、优化结构,完善待遇、选拔任用等激励保障制度,推动执法力量向基层和一线倾斜。加强执法人员专业培训和业务考核,配备必要的执法装备,提高执法人员综合素质和能力水平。全面落实财政保障执法经费制度,市场监管工作经费和能力建设经费全部纳入各级财政预算予以保障,确保监管执法人员工资足额发放。严格执行‘收支两条线’制度”。

  四、形成政府监管与行业自律、社会监督的合力

  在现代市场经济条件下,政府监管要面对无数独立的市场主体,如果仅仅靠政府唱“独角戏”,市场监管的有效性很难保证。《意见》明确提出“充分发挥社会力量在市场监管中的作用,调动一切积极因素,促进市场自我管理、自我规范、自我净化”。

  1.发挥行业协会商会的自律作用。《意见》提出:“推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则,规范会员行为。鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准,参与制定国家标准、行业规划和政策法规”。

  2.发挥市场专业化服务组织的监督作用。《意见》强调,支持市场专业化服务组织“依法对企业财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性合法性进行鉴证,依法对上市公司信息披露进行核查把关”。

  3.发挥公众和舆论的监督作用。《意见》提出,“健全公众参与监督的激励机制,完善有奖举报制度,依法为举报人保密”。“整合优化各职能部门的投诉举报平台功能,逐步建设统一便民高效的消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台,实现统一接听、按责转办、限时办结,统一督办,统一考核”。

  随着我国进入增长转型与改革的新阶段,无论是实现由工业主导向服务业主导的经济转型,还是扩大内需、拉动消费,都高度依赖于一个法治化的市场环境。加快实现依法监管,推动市场监管法治化的转型牵动影响全局,已成为理顺政府与市场关系、加快政府职能转变的关键与重点。

  

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