迟福林:处理好政府与市场关系 深化结构性改革

作者:迟福林  时间:2017-01-17

  从现实经济生活、尤其从经济生活的突出矛盾问题看,无论是发展民营经济、提振民营经济发展信心还是深化国有企业改革,关键都在于如何处理好政府与市场的关系。

  2017年1月14日,首届凤凰政能亮高峰论坛在北京国际饭店开幕。本届论坛以“政策与机遇”为主题,将从政府、企业、学界等多方视角,探讨在世界经济复苏乏力、中国经济新旧动能转换提速等新形势下,如何把握机遇、迎接挑战、转型发展。

  论坛由国务院办公厅政府信息与政务公开办公室指导,由凤凰网主办,凤凰评论承办。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林发表了主旨演讲:

  很高兴参加这个论坛。在这里,我以“处理好政府与市场关系,深化结构性改革”为主题,做简要发言。

  政府与市场关系一直是经济改革的核心问题。这几年在多方面有重要进展,但是时至今日,经济改革在很多问题上都同政府与市场关系相关联,很多问题还处在攻坚阶段。这次中央经济工作会议着重提出:深化供给侧结构性改革,“就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制,深化行政管理体制改革”。从现实经济生活、尤其从经济生活的突出矛盾问题看,无论是发展民营经济、提振民营经济发展信心还是深化国有企业改革,关键都在于如何处理好政府与市场的关系。在这里,提出三个问题,与大家讨论交流。

  一、如何处理好“三去一降一补”中的政府与市场关系?

  1.“三去一降一补”之中是否需要市场和政府“双管齐下”?前不久,中央经济工作会议提出:“要防止已经化解的过剩产能死灰复燃,同时用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作”。去产能,行政推动固然重要,但是在行政推动的过程中,市场发挥的作用还不够,这也是过剩产能死灰复燃的一个重要原因之一。为此,在注重政府作用的同时,也要重视市场的作用。比如,谁来认定“僵尸企业”,认定的主体不是政府,应当是市场。

  2.在“三去一降一补”当中,政府职责是否应该在推动去产能的同时,把精力逐步放到“降成本”、“补短板”上来?从当前的情况来看,实体经济转型发展正处在一个关键阶段,仍面临很多问题。我认为,对于政府来说,有两件事情至关重要:一是面对各种降低税费成本的要求,是否要以此来推动税收结构调整?我认为现在已经到了税收结构尽快从流转税向直接税转型的重要阶段,以此适应新阶段经济转型发展的需要。不能简单地以总税负成本来回避、讨论制造业企业转型发展中如何有效降成本的问题。二是在降低制度性交易成本方面要有实招。比如,我呼吁取消企业一般性投资项目备案制。现在总的条件成熟了,不能再用投资额的大小来决定它的备案比。还有尽快推开企业自主登记制度等。如果在税收结构调整和制度性交易成本这两方面,政府能够有所作为,就能为振兴实体经济提供一个良好的环境。此外,面对民生改善存在多方面的突出矛盾与问题,政府在“补短板”中应该加大力度,更加有所作为。

 

  中国(海南)改革发展研究院院长迟福林发表主旨演讲 

  二、如何在深化国有企业改革中处理好政府与市场的关系?

  国企改革是经济体制的核心。如何处理国企改革中的政府与市场关系,既是深化国企改革的关键,又是牵动经济体制改革的重大问题。

  1.政府如何从“管企业”转向“管资本”,把主要精力放在“管企业”还是“管资本”上?90年代国有企业改革就提出政府主要“管资本”。最近中央不断提出“管资本”,就是说以“管资本”为主,这是市场经济条件下政府的重要职责之一。现在的问题在哪里?这些年来,政府相关部门尚未把主要精力放在“管资本”上,而是把主要精力放在“管企业”、“管人”上。由此,政府以“管资本”为主的国有资产管理体制转型尚未破题。我认为,深化国有企业改革、搞活国有资本,重在政府相关部门以“管资本”为主,尽快研究出台国有资本投资运营的改革行动方案。

  2.以“管资本”为主,是否要把混合所有制改革作为国有企业改革的重要突破口?这件事各方面都有很大期望。我前天在杭州,有的企业家问我:“中央说混合所有制改革要突破,2017年在哪些方面会有所突破?”这表明民营企业和民营资本对混合所有制改革十分关注。我想是否可以简单提以下三件事情:一是国有垄断行业企业应尽快向社会资本推出一些重大项目,使社会资本有投资的预期;二是国企垄断的领域尽快向社会资本开放。尤其是服务业领域尽快向社会资本开放,打破服务业行政垄断与市场垄断,尽快使社会资本成为服务业发展的主体。比如,尽快打破电信领域的市场垄断;三是重点推进国有资本战略性调整。

  三、如何处理好深化农村土地改革中的政府与市场关系?

  前不久,中央、国务院正式推出了关于农村产权制度改革的相关规定。这对于下一步的农村改革至关重要。要解决好农村产权制度改革,我认为核心是要正确处理好政府与市场关系。我认为有三个问题值得深入讨论:

  1.市场决定资源配置,农村土地是否例外?我的主要看法是:一是市场决定资源配置,农村土地也不应当例外。这里面需要深入讨论的问题是,在严格土地用途管制、严格规划限制的条件下,农村土地能不能由市场配置?我的看法是,只要政府切实把“用途管制”和“规划限制”这两件事情做好,农村土地也可以由市场配置,这样才能够提高农村土地资源的利用效率。二是如何看待农村土地市场中出现的问题?农村土地市场存在的各种乱象,主要是土地规划和土地用途没有管住、管好。如果政府能够把用途管制和规划限制搞好,在这个前提下,市场就能够在农村土地中更好地发挥作用。是否可以这样说,土地特殊性并不排除市场的决定性作用。

  2.农村土地使用权是物权还是债权?赋予农民长期而有保障的土地使用权是物权还是债权?对这个问题讨论了20年,到今天有所进展,但是尚未有重大破题。我认为,只有在坚持农村土地集体所有制的前提下,承认农民对土地承包权、经营权、宅基地使用权的物权属性,并由此推进农民对集体土地的收益、抵押、担保以及股份合作等改革,才能落实广大农民的土地财产权,使农村产权制度改革有实质性破题。例如,农村征地强拆、补偿等问题,深层次的原因在于农地实质上为债权而非物权,农民难以成为谈判中的主体。

  3.建立城乡一体化的建设用地市场。十八届三中全会《决定》明确提出:“建立城乡统一的建设用地市场”。当前,应尽快出台具体的实施方案,以严格规划和用途管制,建立公开、公正、公平的统一平台和交易规则,实现“同地同权、同地同价、同地同市场”。打破政府独家垄断供地的格局,活跃农村土地市场。这样,既有利于从根本上稳定我国房地产市场的发展,又有利于增加农民的土地财产性收入。

  总的看法是,如果能够把农民对土地的“三权”尽快确定为物权性质,就能够带来农村改革或者城镇化改革的巨大红利。我们说,城镇化是转型发展的最大红利,农村土地物权化将释放这个红利。这个重大改革,可以使城乡两元户籍制度尽快成为历史,以全面实施居住证制度取代城乡两元户籍制度。如果能够在“十三五”期间把城乡两元户籍制度问题解决了,那么城乡一体化的进程才会大大推开。从我调研的情况来看,如果现阶段农村产权制改革只限于集体成员内部,容易使农村少部分人或者有钱的人以很便宜的价格取得其他农户的土地使用权,不利于广大农民尽快获得土地财产权。如果尽快在这些问题上统一思想,将释放城镇化转型发展的巨大红利,对于“十三五”的转型发展,对于保持我国经济稳中有进将产生重大作用。

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