迟福林:处理好政府与市场关系 深化供给侧结构性改革

作者:迟福林  时间:2017-03-13

  中共十八届三中全会提出,“处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。如何处理好政府与市场关系决定结构性改革的实际进程。政府的重要作用之一,就是在制度上保障市场在资源配置中起决定性作用。深化结构性改革,“就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制,深化行政管理体制改革,打破垄断,健全要素市场,使价格机制引导资源配置。”

  “三去一降一补”中的政府与市场关系 

  首先,“三去一降一补”需要政府与市场作用双管齐下。2016年12月,中央经济工作会议提出,“要防止已经化解的过剩产能死灰复燃,同时用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作”。去产能,行政力量固然重要,但是为什么在去产能过程中又出现“死灰复燃”的现象?这说明,在注重政府作用的同时,也要注重发挥市场的作用。比如,谁来认定“僵尸企业”?在市场经济条件中,认定的主体不是政府,而应当是市场。目前,浙江有不少的民营企业转型初步取得成功,而相当一部分国有企业转型比较慢,效果并不好。也就是说,政府的引导固然重要,但推动企业转型的决定性力量是市场。

  其次,政府的重要职责是“降成本”和“补短板”。面对实体经济转型比较困难、企业税费成本过高的突出问题,“降成本”是经济转型的当务之急,政府“要在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度”,尤其是要在降低制度性交易成本方面出实招。此外,面对民生改善方面存在的突出矛盾,政府在“补短板”中要有所作为。“要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节,从人民群众迫切需要解决的突出问题入手,既补硬短板也补软短板,既补发展短板也补制度短板”,要充分发挥政府在提供公共服务、尤其是制度性公共服务与公共产品中的重要作用。

  深化国企改革中的政府与市场关系 

  首先,政府要从“管企业”到“管资本”。以“管资本”为主,是市场经济条件下政府的主要职责之一。问题在于,这些年来,政府相关部门尚未把主要精力放在“管资本”上,而是过多过细的“管企业、管人”。由此,政府以“管资本”为主的转型尚未破题。当前,深化国有企业改革的核心是搞活国有资本。只有搞活国有资本,解决国有资本的管理体制和运营机制,才有可能放手搞活国有企业,为建立企业治理结构打下重要基础。当前,需要尽快出台国有资本投资、运营公司的改革方案。

  其次,混合所有制改革是国企改革的重要突破口。当前,在经济下行压力增大的特定背景下,社会各方对混合所有制改革的期盼值很高。破题混合所有制改革,需要采取务实的行动路线:国有垄断行业应尽快向社会资本推出一批重大项目,敢于让利,让社会资本有盈利的预期;国企改革与服务业领域向社会资本开放要同步推进,打破服务业领域的行政垄断与市场垄断,尽快使社会资本成为服务业发展的重要主体;以强化公益性为重点推进国有资本战略性调整,尽快形成具体的改革行动方案。

  深化农村土地制度改革中的政府与市场关系 

  第一,市场决定资源配置,农村土地资源也不应当例外。需要深入讨论的重大问题是:在严格土地用途管制、严格规划限制的前提下,农村土地资源能不能由市场配置?我们的观点是,只要政府切实把“用途管制”和“规划限制”做好,农村土地资源也应当由市场配置。农村存在的各种土地乱象,主要是土地规划和土地用途没有管住、管好。在严格规划限制和用途管制的前提下,应发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用:土地资源的特殊性并不排斥市场的决定性作用。从国际经验看,市场在土地资源的配置上发挥着重要作用,政府也通过各种市场机制来提高土地资源的配置效率。鼓励地方积极探索。地方试点要在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下,发挥市场在资源配置中的决定作用。

  第二,农民的土地使用权是物权。农民的土地承包权、宅基地使用权、土地经营权等是物权还是债权?对这个问题的讨论已有数年。在坚持农村土地集体所有的前提下,承认农民对土地承包权、土地经营权、宅基地使用权的物权属性,并由此推进农村集体土地的收益、抵押、担保、股份合作等改革,才能落实广大农民的土地财产权,增加广大农民的财产性收入;才能顺利推进“三权分置”改革,使农村产权制度改革真正破题。应当看到,城镇化进程中暴露出来的农村土地问题,与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关。例如,农村征地强拆、补偿标准过低等问题,深层次的原因在于农地实际上为债权而非物权,农民难以成为征地中的谈判主体;由于农地和宅基地的物权性质不完整,农民难以通过承包地和宅基地流转,以此带着资本进城。农村集体产权制度改革就是要把集体经营性资产确认到户。由此,实现农民对集体资产的占有、使用和收益分配的权利,从而增加农民的财产性收入。为此,建议尽快修改相关法律法规,赋予农民土地使用权以物权性质,使农民真正从法律上享有支配土地使用权的权利。

  第三,建立城乡统一的建设用地市场。为什么城市居民的房子有产权证,可以买卖、抵押,而农民祖祖辈辈留下的房子却没有房产证,不能上市交易?同是公有制,城市的土地是国有,农村的土地是集体所有,二者所具有的法律内涵却相差很大。其核心问题仍是城乡二元制度。按照中共十八届三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”的要求,应当尽快出台具体的实施方案,以严格规划和用途管制为前提,建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则,实现“同地同权、同地同价、同地同市场”,打破目前地方政府独家垄断供地的格局,活跃土地二级市场,促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。这既有利于房地产市场的稳定发展,又有利于增加农民的土地财产性收入。

  第四,深化农村集体产权制度改革,落实农民土地财产权是转型发展的巨大红利。例如,深化农村产权制度改革,落实农民土地财产权,仅土地经营转让费就高达1万多亿元,宅基地总价值50多万亿元,将带动银行贷款与社会资金20多万亿元;此外,将助推城乡二元户籍制度成为历史。我国城乡二元户籍制度始于20世纪50年代末,至今已有近60年的历史,成为横亘在城乡居民之间的一道难以逾越的制度“鸿沟”,并由此形成城乡居民之间身份的不平等、权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。深化农村集体产权制度改革,落实农民的土地财产权,将明显增加农民的财产性收入,为总体实现城乡基本公共服务均等化提供重要条件,为全面实施统一的居民证制度取代城乡二元户籍制度奠定重要基础;将加快推动城乡一体化进程。广大农民有了财产性收入,就会向各类城镇不断集聚,并在城镇安家立业,由此加快人口城镇化进程。

  监管变革中的政府与市场关系 

  首先,需要深入讨论的问题是,政府监管转型滞后是不是形成经济金融风险的重要因素?客观看,我国经济运行中经济金融风险的形成和积聚与这些年经济转型滞后直接相关。其中,政府的监管体制变革滞后、监管严重不到位与低效,成为经济金融风险矛盾增多的重要因素。例如,经济金融风险的加大反映出监管转型严重滞后。当前,经济运行中的矛盾与风险日益增多,有房地产市场的风险、有产能过剩的风险、有实体经济困难的风险等,但主要的是金融风险。2016年12月,中央经济工作会议提出“要把防控金融风险放到更加重要的位置,下决心处置一批风险点,着力防控资产泡沫,提高和改进监管能力,确保不发生系统性金融风险。”从金融领域的情况看,2015年以来,资本市场的剧烈波动、P2P等问题频发,集中暴露了金融监管转型滞后的突出矛盾。在混业经营格局基本形成的情况下,金融分业监管带来的监管重叠、监管掣肘、监管真空、监管失灵等问题越来越多。由分业监管向综合性监管转型步履艰难,至今尚未出台改革方案。可以说,金融监管变革到了一个重要的历史关口,再拖下去,对防范金融风险相当不利。某些社会风险也与监管不到位直接相关。从实践看,不仅经济风险反映出监管转型滞后的突出矛盾,而且某些社会风险也与监管不到位直接相关。例如,这些年食品药品领域安全事故频发,从“地沟油”“毒奶粉”到“毒馒头”“假牛肉”等,以及各种非法添加物不断涌现,反映出食品药品监管的严重滞后。监管转型变革是应对经济风险挑战的重大举措。客观地看,以简政放权为重点的政府改革是本届政府的最大亮点,在释放市场活力、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了积极作用。问题在于,监管变革严重滞后于简政放权改革的实际进程。由于缺乏统一的监管体制和有效的监管手段,使某些经济金融风险逐步积聚。从这个意义上来说,某些局部风险有可能逐步演变为全局性风险,使经济金融风险成为经济转型与结构性改革的重大挑战,并由此严重影响多方面的经济预期。

  第二,破题监管中的政府与市场关系。例如,行政审批与市场监管合二为一的旧体制尚未根本改变,不仅增加了企业的制度性成本,而且不利于形成监管机构的独立性、专业性;监管中政府“唱独角戏”的特点突出,缺乏市场治理理念,行业协会、商会、企业等自律作用远未发挥出来。

  第三,深化监管系统的行政体制改革。要完善包括专业性监管和综合性监管在内的监管体系,实现行政审批与市场监管严格分开;一些需要保留审批事项的部门,应当成为科学规范、有效的审批部门。要完善专业性监管。专业性监管机构不再行使审批权,应当成为专业性监管部门。在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

  第四,推进市场监管由以行政为主向以法治为主的转变。未来3-5年,加快形成以法治为基础的市场监管体制新框架,成为监管转型的重大任务。建议:研究出台综合性的《市场监管法》,确立市场监管机构的法律地位,逐步使监管机构成为法定机构;严格规范市场监管程序,以法律制约监管权力;加大违法行为惩处力度,对市场监管对象违法行为形成足够的威慑力;对监管者的不当监管行为严格罚处;对网购消费品等监管空白地带进行法律规范;研究和探索对专业性市场监管的某些执法权;将反行政垄断纳入《反垄断法》。建议对国有垄断行业、城市公用事业、公共服务领域相关行业监管内容进行清理、修改,使这些行业监管体现公平竞争;尽快修改相关法律,赋予行业协会、商会等行业组织监管职责,对行业组织的专业性、独立性、治理框架等内容进行明确规范。

  “十三五”以经济转型为目标深化结构性改革,就是要以正确处理好政府与市场关系为重点;就是要拓宽经济转型的市场空间;就是要放大结构性改革的市场效应,加大有效的制度供给,以实现经济转型的实质性突破。(作者:全国政协委员,中国(海南)改革发展研究院院长)

来源:中国政协 [关闭] [收藏] [打印]

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