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谁的土地?

作者:魏燕妮  时间:2016-11-29

  

  【无论是为了实现全面建成小康社会目标,还是推动经济转型、稳定宏观经济可持续增长,中国都必须加快农村土地制度改革,赋予和保护农民土地财产权】

  主持人:中国经济报告记者 魏燕妮

  近年来,中国城镇化过程中暴露出越来越多的农村土地问题,这与尚未赋予农民土地财产权直接相关。城乡市场的行政分割,阻碍了生产要素在城乡之间的双向自由流动,农村尚未实现市场化成为中国城乡差距拉大的重要原因。因此,深化农村土地制度改革,赋予农民长期而有保障的土地财产权,关系到中国经济转型发展全局。在此背景下,近日,在中国(海南)改革发展研究院组织召开的研讨会上,郑新立、尹成杰、迟福林、张红宇等专家就深化农村土地制度改革、赋予和保护农民土地财产权等问题展开深入探讨。

  深化农村土地制度改革

  中国经济报告:十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”,具有里程碑意义。2016年8月30日,中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,即“三权分置”。在中国当前全面深化改革的“施工高峰期”,深化农村土地制度改革意味着什么?

  迟福林:在经济下行压力加大,尤其是目前房地产泡沫显现的情况下,全面深化改革成为当务之急。农民土地财产权的确定对于稳定宏观经济具有重要作用。深化农村土地制度改革,赋予农民土地财产权,是释放城镇化最大潜力的重点所在。因此,加快推进农村土地制度改革,事关中国经济转型成败。

  郑新立:城乡一体化是推动中国发展最大的新动能。仅承包地的经营权转让,每年可获得转让费1万多亿元,宅基地的市场总价值达50多万亿元。若以农村土地为质押,在“十三五”期间,可撬动银行贷款和社会资金20万亿元,这些资金投入农业现代化、新农村建设和农民工市民化,将产生“瀑布效应”。

  承认农户对土地的财产权是对公有制的突破,也是对市场经济的突破,具有重要意义。第一,发展农业现代化、规模化经营,需要以农地流转作为条件。第二,新农村建设需要对农村宅基地进行整治,需要提供统一服务,集中建设化粪池、自来水、修路等。第三,农民工市民化,实现土地流转,需要建设全国统一的地票市场,尤其是要建立农村土地所有权交易市场。

  尹成杰:目前,中国深化农村改革、推进城乡一体化的背景已发生深刻变化。当前,农村的发展和改革对农村集体产权和农地制度改革提出了新要求和新任务。改革开放以来,中国农村发生了很大变化。土地承包关系实现了从合同约定向物权的转变,从家庭承包责任制向产权制度改革的转变。土地承包经营权实现了从生产经营自主权向用益物权的转变,从混合体向承包权和经营权分离的转变。

  保护农村承包地的财产权具有重要性和紧迫性。农村土地承包关系的稳定,土地资源要素配置的优化,农村土地的流转和经营,都涉及到土地的用益物权和财产权的实现问题。同时,随着农村新型经营主体的成熟,农民对用益物权和财产权的要求更加迫切。他们对土地使用权长久不变、提高土地比较收益、增加土地给他们带来的财产收入,有着强烈的心理预期。在这种形势下,我们应当顺应市场的发展。

  近年来,城乡一体化发展使中国农村社会组织结构发生了深刻变化。中国转移了2.7亿农民工进城,随着城乡一体化的推进和大量农民的转移,农村社会主体结构也在变化,主要表现在四个方面:1.村委会和大部分村民分离。2.集体经济组织和大部分集体成员分离。3.农地发包方和大部分承包方分离。4.主要劳动力与老人、子女分离。面对新情况,我们应当保护农民对于农村土地的产权及承包地的财产权。可以说,农民土地财产权的实现是农村改革和农村新型经营主体发展变化的客观要求。

  应赋予农民土地财产权

  中国经济报告:赋予农民土地财产权是缩小城乡差距、实现城乡一体化发展的关键。产权问题历来是经济活动的核心内容,对农民而言,土地承包经营权保障农民有权使用土地,土地财产权则使农民有权合法获得土地收益。这是否意味着农民从农业劳动者变为地主?

  张红宇:农民获得长期而有保障的土地财产权是产权制度改革的重要目标。我们要以保护农民集体经济组织成员权利为核心,以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点,最终建立健全农村产权制度。这种产权制度的本质是一种集体产权制度,而不会使农民变为地主。

  农地改革关键要实现三个方面的突破:1.构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村集体产权制度。2.建立符合社会主义市场经济要求、有利于管好用好集体资产、实现集体资产保值增值的农村集体经济运行新机制。3.形成较为完善的能有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利的农村集体经济治理结构,要在明确产权关系、确定成员身份的基础上,切实发挥集体成员的主体作用。

  郑新立:城乡居民基本权益的最大不平等是财产权的不平等,所以要推进城乡一体化,就要改革农村土地制度。需要指出的是,农户集体对土地的法人财产权的本质是农村公有制,而不是农民私人所有制。

  第一,农村土地的非商品化是造成城乡差距拉大的根本原因。改革开放30多年来,中国城乡经济快速发展,但是城乡差距不断拉大。其根本原因在于城乡分割的政策严重阻碍了生产要素在城乡之间的双向自由流动。城市的要素市场几乎已全部商品化,而农村的土地、住宅等产权仍不明晰,农户的土地和房产等法人财产权仍不落实,农民最重要的生产资料和消费资料仍不能实现商品化、市场化。因此,要用农村土地制度改革来推动农村资源要素市场的发展、发育,建立城乡一体化的市场体系,加速生产要素在城乡之间的自由流动。

  第二,承认农民土地的法人财产权是对农村公有制的完善。土地是最重要的生产资料,只有农村的土地实现商品化、市场化,才能建立农村市场经济,从而建立中国特色的社会主义市场经济体制。

  中共十八届三中全会提出,赋予农户土地的法人财产权或物权,允许农户对土地承包权予以抵押、担保、转让,许可农村集体经营性建设用地与国有土地同等、同权、同价入市交易。这表明农户可以对农村的土地拥有法人财产权。当前,应当进一步深化农村土地制度改革,承认农户土地的法人财产权,允许农户宅基地及其房产抵押担保转让,从而保障农民的财产权益。

  尹成杰:赋予农民长期而有保障的土地财产权是农村改革的重要问题。这个问题本身具有创新性、理论性、政策性和制度性,所以我们只有从理念、理论、制度层面来探讨农村承包地的财产权,才能认识其本质。

  赋予农民长期而有保障的土地财产权具有重要的理论内涵。主要包括五个方面:1.用益物权和财产权是村集体的重要权益。土地承包经营权是承包权和经营权的结合体,应当进行有效分离。2.农地等产权应包括所有权、用益物权、担保物权等。3.赋予农村产权相应的地位和形式。赋予农民法人财产权地位,这直接关系到产权的完整性、成员的利益和集体资源的保值增值。4.农村集体用益物权的实现形式是核心问题。5.有效实现成员权益是农村集体产权经营管理的基本要求。股份制是农村集体经营性产权制度改革的基本路径。

  迟福林:农民土地财产权是统一城市和农村土地市场的关键所在。无论是全面建成小康社会、统一城乡土地市场,还是进行经济转型、保持宏观经济可持续增长,都要把农民土地财产权问题放到突出地位。如果现在不解决这个问题,或是再不从基本层面进行重要突破,会对国家的改革、转型和发展带来不良影响。现在解决农民土地产权问题的条件已基本具备,继续拖延对全局发展不利。

  如何保护农民土地财产权

  中国经济报告:中央深改小组会议讨论通过的“三权分置”方案,直指农村土地流转过程中的热点难点问题,农村产权制度改革突破口在哪里?

  张红宇:农村产权制度改革是十分复杂的任务。主要包括四个方面:1.集体经济组织的成员资格。这关系到个体土地权利的获得,尤其是确定谁有资格承包土地的问题更为复杂。2.股权设置。农村股权是全部设置为成员股,还是把一部分设置为集体股,需要统筹安排。3.股权管理。即采用静态管理还是动态管理的方式。4.农村股份产权主要有六种实现形式,即占有、使用、继承、退出、抵押、担保。在占有、使用方面的实施较为顺利;在退出、继承方面则较难推行,存在继承人资格如何界定、退出的范围如何确定等问题;尤其是在股权抵押方面更加难以实行,存在股权抵押标的是什么、是否可以分割、如何分割、如何量化等问题。

  郑新立:落实农户的法人财产权需要走出四个认识误区。

  第一,破除小生产是中国农业固有特色的认识误区。中国农业只有走集约化、合作化的道路才能具有国际竞争力。日本和荷兰分别采用两种不同的农业发展模式。日本农业采用的是一家一户的小生产模式,政府大量补贴。我们调研发现,日本农业发展模式缺乏竞争力。同时,日本农业人口平均年龄为66岁,农业劳动力还在不断减少。荷兰农业采用的是合作社模式。2015年,荷兰有22万农业劳动力,400亿美元的农业出口顺差。而中国有2亿2千万农业劳动力,是荷兰的1000倍,却出现400亿美元的农业出口逆差。这说明中国与荷兰在农业方面存在较大差距。中国只有走合作制、集约化的农业发展道路,才能提高其国际竞争力。

  第二,破除城乡土地占用不平衡的认识误区。建立统一的建设用地市场,可以新增耕地1亿亩。现在的农民大多往城市迁移,农村的土地资源、宅基地浪费太大,如果加以整理,中国耕地还会增加。

  第三,破除城市资本下乡会掠夺农村资源的认识误区。只有确定商品属性,才能使农民的不动产增值为财产收入。中国城市资本严重过剩,而农村资金却极度短缺,这是因为农村没有把自己宝贵的资源商品化。

  第四,破除农村发展主要靠财政的误区。只有建立平等的制度,吸引大批投资,才能迅速改变农业农村的落后面貌。可以说,农村发展的根本在于市场机制。

  尹成杰:国家应当出台相关政策保护农民的土地财产权。

  第一,坚持农村集体改革目标。2015年,中央一号文件提出了重大改革。其中,要积极探索集体经营性资产股份化的改革。重点明确产权归属,将资产折股量化到本集体成员。应大力推动股份制改革,因为它能够明确农民的用益物权、财产权利,从而长期维护农民利益。

  第二,要加快农村土地的三权分置。这是维护承包地、财产权的重要制度基础,是发展中国特色现代农业的客观需要,也符合农村社会结构变迁的现实要求。要进一步稳定承包关系,解决农民流转土地的后顾之忧,让农民带着承包地进城,依靠经营权变现支付,使承包权人和经营权人的用益物权、财产权都有明晰的确定和实现形式。

  实行三权分置,就是要把农村土地制度改革与农村金融改革相结合,还要把推进三权分置和立法建设相结合。三权分置的实行迫切要求对现行法律进行修改和创制,以适应这一重大变化。

  迟福林:我们应当在城乡一体化的大背景下,探索保护农民土地财产权的问题。中共十八届三中全会提出要进行全面制度改革,但如果农村土地问题不解决,全面制度改革就很难推进。中国的城镇化已进入到一个新阶段,但城镇化人口并没有达到一定水平,这与全面建成小康社会的目标不相符。

  全面实施居住证制度也需要深化土地改革,其核心就在于明确农民对农村土地的财产权。事实上,地方实践已经积累了以股份合作制等多种形式来确权的经验,国家应该把这种实现农民土地财产权的有利形式在全国推广。同时,在严格规划管制和用途管制的前提下,发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用。

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