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迟福林:改革应以经济转型为目标建议尽快落实农民土地财产权

作者:王蕾  时间:2017-03-08

 

  两会期间,《清华金融评论》专访了全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林,针对他提出的提案和建议进行深度阐释。迟福林建议,深化以经济转型为目标的结构性改革,关键在于结构性改革要破题发力,来破解经济生活中的结构性矛盾和结构性失衡。首先,要放开服务业市场,改善企业发展环境,还要落实农民土地财产权为重点深化农村改革,尽快落实农民土地财产权。

  迟福林表示,当前,经济全球化正处于新十字路口。面对保护主义、民粹主义、孤立主义等全球化逆潮的严峻挑战,我国坚定自由贸易战略,重在务实推进“一带一路”进程。从现实情况看,在推进“一带一路”基础设施互联互通与产能合作的同时,要加快构建自贸区网络,以形成“一带一路”的制度安排,按照成熟一个推进一个,加快双边、多边自贸区进程。

  面对经济增速下滑,我国政府一方面促进经济转型、扩大对外开放,另一方面从政府自身职能改革方面推进简政放权,迟福林表示,目前的突出问题是监管转型滞后于简政放权进程,因此政府改革要把重点放在监管变革上,推动行政审批与市场监管应严格分开,使政府监管与经济转型趋势相适应,

  就金融监管本身而言,迟福林表示,目前防范金融风险的现实性全面增强,只有解决行政审批与监管不分的问题,金融监管的转型与改革才有可能取得实质性突破。

  “要把行政审批与市场监管严格分开,不仅职能要分开,机构也要分开,以此保障监管机构的独立性、专业性和权威性。”迟福林建议,要适应混业经营的趋势,在银监会、证监会、保监会的基础上组建国家金融监管机构,是我国构建综合性监管的现实选择。

  《清华金融评论》:迟院长您好!从2010年两会您提出民富优先,到如今已经7年过去了,随着经济发展人民富裕程度有所增加,中国转变为了消费大国。但是金融危机的影响并未消退,中国也陷入了经济增速持续下行、新老动能转换的新常态。因此我们提出供给侧结构性改革,您今年一份提案名为《深化以经济转型为目标的结构性改革》,为什么要以转型为目标?

  迟福林:破题结构性改革,释放经济增长潜力、激发市场活力,是全球面临的共同挑战。我们目前经济增长面对内外更加不确定的新环境和新变数,当务之急是把自己的事情做好,关键是深化以经济转型为目标的结构性改革。首先,因为经济转型蕴藏巨大的增长潜力,其次,经济转型决定了经济增长前景,结构性改革也决定了经济转型进程。因此就其对经济发展方式的变革、蕴藏着的经济增长新潜力、对利益结构冲击的深度、广度和复杂度而言,都不亚于38年前开启的改革开放。

  《清华金融评论》:在您看来,经济转型蕴藏的巨大增长潜力具体有哪些?

  迟福林:目前中国经济转型升级的趋势已经形成,并将带来巨大的增长潜力,比如从历史趋势来看,产业结构正由工业主导向服务业主导转型,服务业占比有可能由2016年51.6% 提高到2020年的58%~60%,基本形成以服务业为主导的产业结构。城镇化结构正由规模城镇化向人口城镇化转型,消费结构正由物质型消费为主向服务型消费为主转型,开放结构正由货物贸易为主向服务贸易为重点转型。服务贸易规模有望从2015年7130亿美元提高到2020年1万亿美元,初步形成以服务贸易为重点的对外开放新格局。

  同时,经济转型蕴藏着百万亿级的内需潜力。初步测算表明,2020年我国消费规模有望达到50万亿元,加上引致的投资需求,内需规模将达到百万亿元。仅以农村大市场为例,如果农村居民消费水平接近或达到全国平均水平,全国5.9亿农民一年新增消费就将超过4万亿元。

  其实,无论是一个国家、地区,还是一个企业,主要不是赢在起点,而是赢在转折点。未来几年,适应大趋势,实现经济转型的突破,对企业、地区、国家来说,都具有决定性影响。转型得好,可以释放巨大的增长动力,实现可持续增长;转型得不好,错过了重要战略机遇,有可能带来比较大的风险。

  《清华金融评论》:目前在“十三五”经济转型的关键时期,要赢在转折点并不是件容易的事情,政府工作报告将今年GDP目标调整到6.5%左右,是近年来的目标的下限值,在您看来,我们现在要赢在转折点的话应该如何做?

  迟福林:以往我们把“稳增长”看得比较重。短期“稳增长”、“触底”固然十分重要,更重要的是通过经济转型挖掘增长的新源泉,释放增长潜力。“十三五”期间,经济转型要取得实质性突破,关键在于结构性改革要破题发力,来破解经济生活中的结构性矛盾和结构性失衡。

  首先,要放开服务业市场。一是着力破除服务业领域行政垄断与市场垄断,在服务业领域全面实施企业投资负面清单,各类资本平等进入负面清单之外的领域。二是有序放开服务业领域市场价格。自然垄断环节实行政府定价,竞争性环节全面放开价格管制,推动服务企业在竞争中形成价格。三是加快服务业发展的政策调整,包括土地、财税、政府购买等政策。公共服务购买对所有主体一视同仁,形成事业单位、社会组织、企业等多元供给主体的新格局。

  其次,要改善企业发展环境,振兴实体经济。一是进一步强化产权保护,推进产权保护的制度化、法治化。对改革开放以来各类企业尤其是民营企业因经营不规范引发的问题,严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、从旧兼从轻等原则公正处理,不盲目翻旧账,在这方面要尽快出台具体措施。二是加快在混合所有制企业推进员工持股改革。目前已有企业开始试点,需要尽快拓宽试点范围,逐步推开。三是培育和保护企业家精神。拓宽创新创业空间,鼓励试错,鼓励企业家、尤其是年轻企业家成长。

  再次,还要落实农民土地财产权为重点深化农村改革。近年来,城镇化中暴露出来的农村土地矛盾,与法律尚未赋予农民土地使用权完整的物权性质直接相关。根本出路在于尽快在法律上落实农民土地财产权。一是尽快修改相关法律法规,赋予农民土地使用权以物权性质,使农民真正享有支配土地使用权的权利。二是要把家庭承包土地纳入财产权法律保护范畴。三是从法律上赋予农民住房财产权的完整产权,赋予其占有、使用、收益、转让、抵押等完整权利。四是实现城乡资本、土地和住宅市场双向流通,研究城乡房地产两个市场接轨的政策。

  建议尽快落实农民土地财产权

  《清华金融评论》:关于最后一点,有关落实农民土地财产权为重点的深化农村改革,我看您今年格外关注,有一个提案是专门针对这个的,建议尽快落实农民土地财产权。三农改革是我们国家多年来每年一号文件的重点,近年来也成为很多企业、金融机构拓展业务的新市场。尤其是在农村土地改革方面,我们做了很多尝试,您提出这个提案,背后是怎么思考的?

  迟福林:落实中共十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定提出的“赋予农民更多财产权利”,是我国新阶段打破城乡二元结构、维护农民合法权益、推进农村发展的重大举措。推进农业供给侧结构性改革,最大的红利是盘活农村土地资源,这将为国内充裕资本找到新的投资空间,形成“三农”发展的巨大新动能,并为去产能、去库存开辟巨大市场空间。从现实需求看,盘活农村土地资源既有利于农业转型升级,又有利于释放人口城镇化的巨大内需潜力。

  《清华金融评论》:盘活农村土地资源,我们目前在做不少尝试,包括金融领域也在逐渐探索“两权抵押贷款”试点,但是还存在很多不确定的地方。对于破题这些难点,您觉得最主要解决的根本性问题在哪些方面?

  迟福林:首先,要改变农村土地流转限于集体成员内流转的相关政策规定。以往农村土地限于集体成员内流转,土地价格不可能反映市场均衡价。市场经济中,交易范围越小,成交价偏离均衡价越远。由于集体成员卖者多,买者少,购买能力有限,使土地卖出方的财产利益不可避免地受到损害。而且农村土地限于集体成员内流转,容易形成新的“地主”。限定交易范围,压低交易价格,农村土地容易向少数农村有钱人集中。

  《清华金融评论》:但是目前规定农村土地只能在集体成员内部流转。

  迟福林:所以在政策上要突破农村土地只能在集体成员内部流转的规定。这样才能在提升农村土地价值、严格保护农民土地使用权的同时,吸引社会资本进入农村农业。落实中共十八届三中全会提出的“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”的精神,建议尽快修改相关法律法规,在严格农村土地用途管制和规划限制的前提下,赋予农民土地使用权物权性质。

  《清华金融评论》:具体而言,相关法律法规应该如何修改,来明确农民土地的物权属性呢?

  迟福林首先,明确农民土地用益物权主体地位。按照《物权法》的规定,用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产依法享有占有、使用、收益的权利。建议在《土地管理法》第二条中增加一款“赋予农村土地使用权人的土地用益物权,使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益、让子女等继承的权利”。

  其次,从法律层面落实土地承包关系保持稳定并长久不变。《土地管理法》第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”,建议修改为“实现农村土地(耕地、林地、鱼塘等)承包关系稳定并长久不变”;研究土地承包关系长久不变的具体实现形式;以农村土地承包经营权登记试点为契机,解决“地证不符、四至不清、位置不明、簿记不全”等问题,为土地承包由合同管理向物权化管理转变创造条件,进一步加强对农村土地承包经营权的保护。

  再次,农民土地应统一确权颁证。由政府统一推进覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证,确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系,由此保障土地财产权、提高土地交易便捷程度。

  《清华金融评论》:这样就可以从法律上赋予农民长期而有保障的土地所有权。其实农地入市还需要打通城乡资本、土地和住宅市场双向流通,推进乡村房地产与城市国有房地产两个市场接轨,在这方面,您有怎么样的建议?

  迟福林:打破城乡建设用地市场分割,统一城乡用地市场,首先要建立两种所有制土地“同地同价同权利”的平等制度。改变同一块土地因所有制不同导致权利不同的格局,赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权,对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护,实现宪法和相关法律保障下的同地同权。

  建议在《土地管理法》第九条中增加一款“县级以上地方人民政府应当组建、改革或调整形成供需竞争性的城乡统一的土地市场,并打破土地要素的地域限制,允许在更高层级和其他地域的土地市场上出租交易等,同时可形成全国和几大区域的土地交易市场,电子平台、供需挂牌、价格撮合、政府监督,实现土地资源主要由市场配置;同时也给以城乡自然人和法人以处置自己物权更大的权利,允许协议出租和转让等。”为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障。

  其次,打破地方政府行政独家垄断供地的格局。从改革实践看,由地方政府独家垄断供应土地,既不利于保护农民土地权益,又不利于抑制城市房价过高。这就需要建立公开、公正、公平的统一交易平台,明确交易规则,保障不同市场主体权利平等,让市场供求关系决定价格形成,形成“同一交易平台、不同主体平等供地”的局面。只要符合相关法律,遵守交易规则,无论政府、农民集体、国有土地用地单位等,都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。

  再次,要简化农村土地承包权流转程序。《土地管理法》第十四条规定,“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。建议修改为“农村土地承包人可依法自主决定土地承包权流转”,提高农村土地承包权流转的便利性。

  建议尽快出台服务业市场开放的行动方案

  《清华金融评论》:关于开放服务业市场,您还提出了一份专门的提案,建议尽快出台服务业市场开放的行动方案,在您看来,具体哪些行业应该扩大开放?

  迟福林:2016年,我国服务业占比已经达到51.6%,成为拉动经济增长的“第一引擎”。扩大开放可以扩大服务型消费的有效供给,有效对接国际、国内市场,促进“一带一路”自由贸易区网络建设等,应让社会资本成为服务业市场的主体力量。

  包括全面推进垄断行业竞争环节向社会资本开放,在电力、石油、电信、民航、邮政等行业进一步放开市场准入,取消某些不合理的经营范围限制;实质性打破对社会资本的限制,鼓励支持社会资本进入教育、医疗、健康、文化等高端服务业领域;对于养老服务、职业教育、专业培训、健康保健、家政服务等非基本公共服务,全面降低市场准入、引入竞争机制。

  同时,加快生产性和生活性服务业市场双向开放进程,包括重点推进教育、文化、医疗、健康等生活性服务业有序对外开放,支持具备条件的生活性服务业企业“走出去”开拓国际市场。同时出台实施细则,有序放开建筑设计、会计审计等领域外资准入限制,支持外资以特许经营方式参与能源、水利、环保、市政等基础设施建设运营。还要扩大金融业双向开放。有序扩大银行、证券、保险等市场准入;鼓励支持具备条件的金融机构到境外开展业务。

  《清华金融评论》:加速对外开放的政策,在我们几个自贸区已经先行试点,在您看来效果如何?还应该如何推进?

  迟福林:还应加快推进以服务贸易为重点的国内自贸区转型,建议参照国际经验逐步减少负面清单,争取到2020年把自贸区服务贸易负面清单由目前的80余项压缩到40项左右。同时在条件成熟的地区推进产业项下的自由贸易。支持具备条件的地区率先实行旅游、健康医疗、职业教育等产业项下以及制造业研发等生产性服务业的自由贸易,为全国范围内的全面推开积累经验等。

  开放服务业,还应该加快以激活社会资本为重点的政策与体制调整,比如实现服务业与工业用地政策平等、实现体制内外人才政策待遇平等、政府采购中平等对待各类所有制企业、放开服务业市场价格等。应尽快放开竞争性领域服务价格;对自然垄断环节的服务业,仍实行政府定价;对竞争性环节的服务业,政府全面放开价格控制,引入竞争机制,实行企业自主定价;对基本公共服务领域,政府仍保留定价权以保障公益性,对非基本公共服务领域,全面放开价格管制。

  构建自由贸易区网络推进“一带一路”进程

  《清华金融评论》:有关对外开放,其实是我们经济发展的一个长期制度,也是中国目前融入全球经济,成为负责任的国家的一个重要举措和政策,尤其是我们提出的“一带一路”倡议,目前已经推行三年,您今年也对此提了一个提案,建议以构建自由贸易区网络为目标推进“一带一路”进程,具体是怎么考虑的?

  迟福林:当前,经济全球化正处于新十字路口。面对保护主义、民粹主义、孤立主义等全球化逆潮的严峻挑战,我国坚定自由贸易战略,重在务实推进“一带一路”进程。从现实情况看,在推进“一带一路”基础设施互联互通与产能合作的同时,要加快构建自贸区网络,以形成“一带一路”的制度安排。

  《清华金融评论》:当前,我国与“一带一路”沿线40多个国家签订了各种相关合作协议,但贸易投资自由化进程尚未取得大的突破。而且各个国家国情、文化、经济都不同,这个自贸区如何来建设?

  迟福林:应该按照成熟一个推进一个,加快双边、多边自贸区进程。与“一带一路”沿线区域建立多种形式的双边自由贸易区。对条件成熟的国家,采取双边自由贸易区的形式;对条件尚不成熟的国家,实行基础设施项下、产能项下、旅游项下等方面的自由贸易政策安排,以实现双边自由贸易的突破。

  同时,探索建立多边自由贸易区网络。比如,加快推进上海合作组织自由贸易进程,使之成为“一带一路”中多边自由贸易区典范;打造“10+1升级版”,推动与东南亚国家的“一带一路”合作进程;把形成灵活多样、多种形式的自由贸易安排,作为推进与中东欧(“16+1”)合作的重点之一。

  还应把跨境经济合作区和产业园区提升为自贸区。我国企业已经在“一带一路”沿线30多个国家建立了56个跨境经济合作区。建议将“一带一路”六大经济走廊上有条件的跨境经济合作区提升为自由贸易区,消除生产要素跨境流动的障碍,推进资金流、物流、人员流动的便利化:

  一是依托中巴经济走廊,逐步将瓜达尔港打造成以能源资源储备加工为重点的自由贸易区;二是依托中俄蒙经济走廊,推进以能源矿产电力等产业为重点的中俄、中蒙跨境自由贸易示范区建设;三是把黑龙江绥芬河、云南临沧等跨境经济合作区上升为跨境自由贸易区。

  《清华金融评论》:对于具体推进路线,您有怎样的想法?

  迟福林:应推进产业项下、灵活多样的自由贸易进程。从实际情况看,“一带一路”沿线区域构建自由贸易区网络,重要的突破口之一是在旅游、医疗健康、能源等产业项下推进双边、多边的自由贸易进程,构建形式多样的经济合作圈,对产业项下贸易投资自由化、便利化的制度安排先行先试。在能源、旅游、医疗健康、数字经济和电子商务、科技创新等领域建立广泛的经济合作圈,提升双向开放水平。并且还需要推进基础设施互联互通、产能合作与服务贸易的相互融合等。

  推进行政审批与监管分开推动金融监管变革

  《清华金融评论》:近年来,面对经济增速下滑,我国政府一方面促进经济转型、扩大对外开放,另一方面从政府自身职能改革方面推进简政放权,您今年也提了一个相关的提案,在您看来,简政放权目前做的好不好?

  迟福林:确实这几年简政放权成为政府改革的突出亮点,其在释放市场活力、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了重要作用。但目前的突出问题是,监管转型滞后于简政放权进程,与广大社会成员的期盼有着明显差距。为此,政府改革要把重点放在监管变革上,使政府监管与经济转型趋势相适应。

  《清华金融评论》:具体而言,监管自身的改革应该如何来做?

  迟福林:首先,行政审批与市场监管应严格分开。长期以来,监管机构大都既有行政审批权,又有市场监管权。以金融监管为例,银监会、证监会、保监会既是行业准入的审批机构,又是各自领域的监管机构。“谁审批谁监管”的体制不可避免地带来以审批取代监管、重审批轻监管等问题,监管机构难以保持利益超脱,难以独立专业行使监管权。

  有效的监管主要是事中、事后监管,而不是前置性审批。前置性审批尽可能越少越好,大大强化事中、事后监管。为此,把行政审批与市场监管严格分开,不仅职能要分开,机构也要分开,以此保障监管机构的独立性、专业性和权威性。

  《清华金融评论》:那么对于金融监管而言,其实目前也是我们讨论的重点,大家都在讨论统一监管的框架,今年政府工作会议要求切实防范金融风险,在您看来,金融监管应该如何改革?来防范具体的金融风险?

  迟福林:目前防范金融风险的现实性全面增强。比如房地产泡沫风险、债务违约风险、汇率风险、银行业不良双升带来的风险等等,集中暴露了金融监管转型滞后的突出矛盾。所以金融监管改革的讨论也日益强烈,大家都呼吁加快建立独立、专业、权威的金融监管体制。

  其实,只有解决行政审批与监管不分的问题,金融监管的转型与改革才有可能取得实质性突破。比如考虑到证券市场注册制即将实施,股票发行审核权应当下放给证券交易所;尽快研究推出银行业、保险业审批权与监管权相分离的改革方案。

  《清华金融评论》:目前讨论的比较多的是,混业经营下,各类金融机构因为监管部门不同,所以机构监管无法穿透所有机构相互混业合作,发行各类金融产品层层套嵌,通道盛行,导致的资管领域的风险,分业监管跟不上混业经营的步伐,对此您有怎样的建议?

  迟福林:要适应混业经营的趋势,尽快组建国家金融监管机构。在银监会、证监会、保监会的基础上组建国家金融监管机构,是我国构建综合性监管的现实选择。一方面有利于解决行政审批与监管不分的问题,既提高央行对货币政策的调控能力,也提高监管机构的独立性;一方面有利于监管的统筹协调,实现全领域、无死点监管。

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