常修泽:打响“破垄”攻坚战

——对中国垄断性行业改革的思考

作者:常修泽  时间:2011-11-28

  当前,垄断行业改革与竞争性行业相比明显滞后,尚未取得实质性进展,是整个经济体制改革的“短板”。以下诸多挑战将“倒逼”垄断性行业改革:垄断行业在全球化过程中面临提高产业竞争力的压力;政府管理体制改革从“上端”给至今尚未分开的垄断性部门提出要求;基本公共服务的实行,要求严格划分公共品和非公共品的界限,进而厘清政府与市场的定位;分配公正、社会和谐要求对铁路、石油、石化、电力、烟草等垄断性行业改革形成强大压力。

  在上述背景下,垄断性行业改革如果不能在“十二五”取得重大突破,不仅将“掣肘”未来10年整体改革的进程,而且对前30年竞争性行业的改革成果,也会形成侵蚀、稀释和蚕食之势。

  垄断性行业改革至今未“破题”

  审视十几年来垄断性行业的改革,主要是在政企分开、业务“分拆”和引入行业外资本三方面做了一些初步的尝试,但用建立完善的社会主义市场经济体制的目标来衡量,还存在不少问题,其中包含深刻的内在矛盾,从总体上判断还没有完全“破题”。主要表现在以下四个方面:

  政企尚未分开,缺乏商业化运营环境。在中国,政企不分问题是一种“痼疾”,虽讲了多年,但迄今很难说已经完全分开,尤其在号称自然垄断行业更是如此。有的迄今还是“政企合一”的体制,如铁路部门。在国外,这些产业部门要么作为政府公司由政府按照公法体系来直接管理,要么政府依法对取得这些产业特许经营权的私企业进行管制。为什么“破垄”如此之难?根源在于垄断性行业里政府和企业瓜葛非常紧密,可谓“盘根错节”。长期以来,中国垄断行业的主要业务由中央或地方政府的部门垄断经营,政府既是管制政策的制定者与监督执行者,又是具体业务的实际经营者。政府对其微观经济活动的参与,不但范围广,而且程度深。在这种体制下,企业的生产经营活动由政府计划安排,企业无经营自主权,也不承担风险,这是中国垄断行业低效率的主要原因。垄断性行业内的企业很难进行正常的运营和竞争。一部分存在价格人为压低的成分,导致利润率偏低。另一部分则存在价格偏高的成分,一些不该进入的费用进入了成本,包括行业的高工资、高福利。

  进入壁垒依然过高,有效竞争尚未形成。主要表现在三个方面:一是进不来;二是不对等;三是同质性。所谓“进不来”,就是市场准入环境仍不宽松,进入壁垒障碍依然严重,导致多数部门竞争主体数量有限,产业集中度偏高。所谓“不对等”,就是支配市场的原垄断企业在竞争方面较之新进入企业具有压倒性的先入优势,同时它还凭借自己的优势(特别是控制着“瓶颈”环节和网络基本设施)采取一些阻碍竞争的策略性行为,使得有效竞争难以实现。所谓“同质性”,就是竞争主体资本属性的同质性较高。由于只是在单一国有或国有投资占主体的结构中引入竞争,所有竞争者的利益主体只是一个,即国有资产所有者,这样,任何一个企业在竞争中被淘汰都将是国有资产的巨大损失。因此对于政府主管部门来说,实际上并不愿意在各个经营者之间鼓励真正的竞争,最终形成的只能是既非垄断也非真正竞争的局面。

  国有资本“一家独大”,非公资本比重有限。由地方政府所管理的供气、供水等市政公用事业,民营资本进入稍多一些;而主要由中央管理的行业,民营资本则进入困难,特别是至今政企不分的铁路部门,私人资本进入微乎其微。即便在主体企业已进行了股份制改造和上市的电信业,仍然存在严重的国有资本“一股独大”现象。国资部门通过全资拥有集团公司间接控制了上市公司的绝大多数股权,此外,其他国有股东还持有一定股份,而可流通的公众股东的份额在总资产中实在有限。

  科学监管尚未到位,政府职能亟待转变。首先表现为独立监管机构存在严重缺陷。概括地说,当前垄断性行业监管机构的设置主要有三种类型:一是政企、政资、政监“三合一”型,典型的是铁路部门以及带有专卖性质的烟草行业;二是政监合一型,政府行业管理机构代行监管职能,如电信、民航、邮政、市政公用设施部门;三是政监相对分开型,如电力行业(电监会)。由于多数监管机构属于政监合一型,被监管企业与监管机构有天然的利益关系,极易导致“软性监管”问题。除了缺乏独立监管机构外,政府监管职能缺位与越位,并没有随着市场化改革而改变。同时,在监管的透明化、法制化方面,也存在诸多问题,如对相关监管机构缺乏有效的监督和制约,决策过程透明度低,一些监管职能没有得到法律的明确授权。至于监管中的寻租现象更值得关注,在专门的监管机构中竟出现了主要负责人失踪多年的咄咄怪事,这是很值得深思的。

  总体上判断,垄断行业还只能说是在既有体制框架内进行了初步改革,或说是浅层次的改革。从改革的总体进展来看,长期存在的体制性障碍已逐渐暴露但尚未破除,垄断行业不合理的利益格局仍未打破,垄断行业与国民经济其他行业之间的不和谐问题依旧突出,根据建立完善的社会主义市场经济体制的目标要求,垄断行业推进改革的任务仍十分艰巨。

  深化垄断性行业改革的理论思考

  找准“破垄”的关键。垄断性行业外可引入直接的竞争,而垄断性行业内包括烟草和市政公用行业可以引入一定程度的间接竞争。要认识到,垄断性行业传统格局根深蒂固,很难改革。而且,垄断性行业又是国民经济重要领域,从改革目标看,虽然可以吸引一部分民营资本进入,但该行业还要实行公有制为主体的经济模式。因此,中国面临的历史课题是:在保持公有制为主体的情况下,产权变革从哪里切入?我主张,可把“切入点”选在特许经营权改革上。结合中国的实践,实施特许经营权制,实质上是由民营企业与政府公共服务部门签订合同,在合同期限内,民营企业经营公共服务部门业务,获得收益,并承担商业风险以及相应的维护性投资之责任。在建立特许经营权制度过程中,也可以引入竞标、拍卖等机制,促进特许经营权竞争。“十二五”期间,垄断性行业改革如演一场“大戏”的话,可以以搞活该行业的特许经营权作为“开场戏”。

  打开“破垄”的“压力阀”。未来这些年对于中国而言,垄断性行业中纯粹公共性与非纯粹公共性也不是一成不变的,相互转化的趋势都存在——“市场性或准公共性向公共性转化”的,如廉租房之类;“公共性向市场性或准公共性转化”,如资源性产品之类,但后者更值得关注。伴随外部经济内部化的趋势,资源性产品的价格形成和收费制度改革将更加凸显。这就意味着,垄断性行业中蕴涵着极大的潜在能量。现在的问题,是要打开“压力阀”,释放改革能量,为民间资本以市场竞争的方式提供产品或服务开辟空间。

  越过“破垄”的“坎儿”。超越既得利益集团的束缚。展望“十二五”中国改革,推进垄断性行业改革最大的难点在于,既得利益集团具有更强的行动能力,可以对政策决策过程施加影响力,因此有可能妨碍正在推进的垄断性行业改革,使制度安排被僵滞在低效率状态。对于改革决策者而言,必须树立“公共利益至上论”,防止某些既得利益主体左右改革方案的制定和改革实施的进程。特别是应提高改革决策的科学性,增强改革措施的协调性,通过设置高层次、跨部门、利益相对超脱的改革协调机构来设计垄断性行业改革方案,防止改革走形变样,减少改革的摩擦成本,力争在这一重要领域和关键环节取得突破。一是政府、垄断企业与消费者的利益协调机制;二是垄断企业(含职工)与消费者的诉求表达机制;三是利益相关者矛盾调处机制;四是各方权益特别是消费者权益保障机制。中国的改革走到今天这一步,“坎儿”就是能不能超越既得利益集团的束缚。如何从制度上摆脱利益集团的羁绊,以形成对利益集团的有效制约,成为影响垄断性行业改革实际进程的重大因素。这不仅是一个理论问题,还是一个现实问题。

  市场竞争公平化:打破垄断格局

  根据中国当前垄断性行业的实际,可分成三种不同的类别:即垄断性行业中可以直接竞争的部分;垄断性行业中仍然具有垄断性、间接竞争的部分;垄断性行业中居于中间或过渡状态的部分。针对以上三类,实行不同的推进竞争方略。如果借用“鸟笼”来表达的话。第一类属于打破笼子,即无笼子的充分竞争。第二类属于笼子内的有效竞争。第三类属于介于上述两类之间的带有某些过渡性的竞争。

  打破“笼子”的充分竞争方略。对于垄断性行业中可以直接竞争的部分(如电信业的长途、移动和增值服务,电力和供水、供气等行业的生产和供应业务,铁路和民航部门的客货运输服务等),完全可以打破独家垄断的格局,通过适度分拆和进一步放宽市场准入,充分地引入竞争。需要指出,竞争机制的引入和完善,是与投融资体制改革、实现产权结构多元化互相促进的。在目前国有资本占有较大资产份额的情况下,应通过逐步消除各种有形和无形的障碍,积极引导、鼓励社会资本进入垄断性行业中可竞争的环节。在可以展开充分竞争的领域,经济性垄断有可能成为阻碍自由竞争的主要因素,此时,以制裁企业限制竞争为目的的反垄断方面的监管,很有必要。

  “笼子”内的有效竞争方略。垄断性行业中具有网络传输性质的自然垄断部分,可由一家或几家少数企业经营。在这种格局下,可考虑实行含有一定竞争刺激的方案:引入特许权竞标或拍卖;引入区域间比较竞争或标杆竞争;实行某些替代竞争或异质竞争方案,比如电信业中无线接入等大量新兴技术的兴起会对传统固网垄断形成强烈冲击,电力、煤气、石油等不同能源之间的替代性可以对原有的垄断地位形成挑战,公路、水路、铁路和民航之间的替代性竞争等。

  介于上述两类之间的带有过渡性的竞争方略。从垄断向充分竞争过渡的初期,为了尽快改变不对等竞争局面,需要监管机构对原有垄断企业和新进入企业实行不对称监管,管住大的,扶植小的。这种偏向新进入者的不对称监管政策可能对原有企业不公平,但是,这是为了最终公平而暂时的不公平。当市场真正形成有效竞争的局面后,监管部门就可以把不对称监管改为中性的干预政策,以充分发挥市场竞争机制的调节功能。

  政企分开:三个层面展开

  营造适宜的商业运营环境是垄断性行业改革的前提。当前,中国垄断性行业政府和企业盘根错节。“破垄”之难在于政企不分。西方有句谚语:“上帝归上帝,恺撒归恺撒”。要划分“边界”,定分止争,“政是政,企是企”。政企分开涉及三个层面的改革

  第一个层面,政府自身管理体制的改革,重点是加快政府职能转变。应明确“三不”原则:第一,政府不应干预微观经济活动;第二,政府不应包办企业的决策;第三,政府不应代替企业去招商引资。摆脱过去经济干预型政府的羁绊,真正地凸现政府和企业分开。

  第二个层面,与政府体制改革相关的国有资产管理和运营体制改革。中国现在处在一个特殊的体制转型时期,现实的问题是国有资本的存量格局还没有得到相应的调整。在这种情况下,“国有资本的监督管理者”与“国有资本格局的调整推动者”两重角色冲突,由前者来做后者的事情有些勉为其难。由此需建立与改革进程相适应的“改革协调机制”。

  第三个层面,国有企业改革,关键是实行“所有权与经营权分开”,割断企业与政府的直接联系。国资监督和管理部门代表国家行使所有权职能,有分红收益权、转让权(用脚投票)、通过董事会参与重大经济活动的决策权、通过董事会对管理者的选择权。现在的问题是,在“管人、管事、管资产”的名义下,不通过董事会而直接决策重大经济活动或直接选择管理者,挫伤了企业的积极性。必须强调,国资监督和管理部门必须尊重和维护企业的市场主体地位及其权利。

  (作者,教授、博士生导师,清华大学中国经济研究中心研究员;责任编辑:杜梅萍)

  (全文转载自《前线》2011年第10期)

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