常修泽:中国(上海)自贸试验区以开放倒逼“五环式”改革

作者:常修泽  时间:2013-10-25

  “自由贸易试验区”,战略基点落在“试验”二字上,这就意味着国家要在此先行先试,重在制度创新。作为高层次开放的关键一招,其结果将倒逼改革。

  ■常修泽/文

  (清华大学中国经济研究中心研究员)

  “山雨欲来风满楼”。2013年8月,国家最高决策层作出决定,批准设立中国(上海)自由贸易试验区。从名称看,有两点特别值得关注:其一,据我所知 ,原来地方申报的是“上海”自由贸易区,而最后批准的是“中国(上海)”,名头凸显“中国”,这就意味着它不仅是地方层面的事情,而首先是国家层面的事情,只是设在上海而已;其二,原来地方申报的是“自由贸易园区”,而最后批准的是“自由贸易试验区”,战略基点落在“试验”二字上,这就意味着国家要在此先行先试,重在制度创新。可以这样说,这不仅是国家更高层次开放的关键一招,也是实行全方位“五环式”改革的重大举措。其结果势必形成新一轮开放倒逼改革之势,一场改革开放的“山雨”即将到来。

  开放度最高的特殊区域

  中国的改革开放走的是一条“整体推进,重点突破”的路子 ,其中,在特定区域率先取得突破,进而带动全局,是其重要战略之一 。当前中国在区域发展上,请关注两个系列:

  一是“综合配套改革试验区”(简称“试验区”)系列。截止到2013年9月,国家已创立十余个综改试验区,包括上海浦东、深圳特区、天津滨海新区等。每个试验区都有个明确的主题,旨在先行先试。

  二是纳入“国家发展战略”区域(简称“战略区”)系列,即把“地区发展战略”上升为“国家发展战略”的区域。据我掌握,目前全国大大小小有几十个,而且名目繁多,几乎遍及内地各省(市\自治区)。

  在上述两个系列区域内部,我特别关注三个“亮点”:一是深圳特区中的“前海”;二是珠海特区中的“横琴”;三是海西经济区的“福建平潭”(此地正搞两岸“五个共同”试验:共同规划,共同建设,共同经营,共同管理,共同分享)。近年,我曾分别到三个“亮点”地区实地考察并着力研究,我把这些称为“特区中的特区”。

  值得关注的是,2013年8月后,最新版的“特区中的特区”闪亮登场,而且一开局,就气度不凡,这就是新设的中国(上海)自由贸易试验区。

  8月27日,中央政治局听取专门汇报,决定建立中国(上海)自由贸易试验区。继之,8月30日,全国人大常委会第四次会议《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律的行政审批的决定草案》获通过。暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批,上述行政审批的调整在三年内试行,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。

  我看后,深感此举非同小可,它实际上已给予自贸区突破性创新的空间。种种迹象表明,中国(上海)自贸区已经成为迄今为止中国开放度最高的特殊区域。

  第四波开放倒逼改革的浪潮

  中国的改革可以分为两种类型。一种是“内源性”的改革,如以家庭联产承包责任制为核心的农村改革;另一种是“外源性”,即倒逼式的改革,如开放倒逼式改革。从1978年起,决策层一直尝试通过对外开放来瓦解僵化的体制。在过去三十多年里,已经出现了三波开放倒逼改革的高潮。

  第一波开放倒逼改革的高潮在上世纪80年代初期。1980年,深圳特区成为中国率先开放的试验田。邓小平说“杀出一条血路来”,通过引入市场经济,倒逼着体制机制的不断改革。笔者曾于1984年赴深圳特区调查(参见谷书堂主编、杨玉川、常修泽副主编:《深圳经济特区调查和经济开放区研究》,南开大学出版社1984年9月出版),在调研基础上撰写了《从蛇口工业区的开发得到的启示》,并入选当年在莫干山召开的第一届中青年经济科学工作者学术讨论会(常修泽:《从蛇口工业区的开发得到的启示》,《经济日报》1984年9月28日《中青年经济科学工作者学术讨论会论文摘登》)。在深圳特区(特别是蛇口工业区)开放精神的带动下,全国人民改革的积极性像火山一样爆发出来了,到中共十三大时达到了高潮。

  第二波开放倒逼改革高潮在上世纪90年代初期。邓小平决定开发开放浦东,朱镕基具体操盘,浦东作为中国第二轮改革开放的先行者,以更加博大的胸襟对外开放,倒逼决策层启动以社会主义市场经济体制为目标的改革。我在《那个改革的十字路口》一文中指出:“在当时那个国际社会封锁、国内社会彷徨的特殊时期,朱镕基积极推动浦东开发,实际上是选择一个小块区域作为突破口,与当年邓小平在深圳搞特区的做法有点类似,都是从小处入手,借此破局,用开放来倒逼改革”(参见《那个改革的十字路口——专访国家发改委宏观经济研究院教授常修泽》,三联生活周刊 2013年9月2日,第35期)。

  第三波开放倒逼改革高潮是本世纪初。2001年中国加入世贸组织,开始纳入经济全球化的轨道。我在当时承担的重点课题《建立比较完善的社会主义市场经济体制若干重要问题研究》(为中共十六大报告起草工作提供的内部研究报告)第一专题中指出,改革“不仅依靠国内‘内生’的改革力量,而且要学会利用外部由于加入WTO所引发的开放倒逼的力量”;并强调“WTO的规则实质是市场经济的基本运行规则,按照这套规则办事,改革将会更具有理性”(参见《改革》杂志,2002年第4期)。此后,国家按WTO规则修改了3000多条法律法规,带动了不少实际性的改革举措,经济、政治、文化、社会等领域有不小的变化。

  现在我们面临的应是第四波高潮。中国(上海)自由贸易试验区有两个基本定位,一是强调先行先试,二是争创中国在全球竞争中的新优势。特别值得关注的是,这是中国在经济全球化的新形势下面向世界的主动试验。先行先试和争创新优势的根本途径在于制度创新。从历史长河看,从2013年开始,中国将迎来第四波开放倒逼改革的高潮。这是完全可以预期的。

  开放倒逼的将是“五环式”改革

  那么,高端开放将倒逼什么改革?我看,目前的一些议论有缩小化的苗头:把倒逼的范围缩小到经济改革领域;而且,在经济领域又收缩到贸易领域的改革。这可能有望文生义之嫌。

  “一石激起千层浪”。笔者认为,中央提出的中国(上海)自由贸易试验区,不是一般的“石头”,将其投入中国现今的“一池湖水”中,肯定会激起波浪。按照涟漪理论,从宏观角度分析,至少有三个涟漪圈。

  第一涟漪圈,也是直接涟漪圈,倒逼外资外贸领域的改革

  外资外贸体制首当其冲。因为,在我看来,中国(上海)自贸区发展的基础应当是贸易和投资的自由化和便利化,其中包括:货物和服务贸易的自由化、便利化(包括转口贸易自由化、便利化),以及外资业务的管制放开和随之而来的服务技术的引进等,以此推动 “五流”(商流、物流、人流、资金流、信息流)集合型的开放和发展,从而把外资外贸的改革推进到更宽的领域和更高的水平。

  第二涟漪圈,更大的涟漪圈,倒逼经济领域改革

  讨论自贸区对中国改革的影响,必须要有前瞻性和大视野。要看到,在21世纪10年代之后,一种新的全球治理格局会逐渐显现。例如,美国正在亚太推动TPP(跨太平洋战略经济伙伴关系协定)。我看了有关TPP的协定内容,发现:有几条倒逼力度很大的“非传统条款”:一是知识产权保护问题;二是劳工权益问题;三是环境保护问题;四是政府采购问题;五是国有企业公平竞争问题,等等。中国是否参与谈判,还在研究当中。我预测,如果中国参与加入TPP谈判,自贸区的设立有可能在谈判中起到关键性的作用,甚至有可能成为中国加入TPP的区域性对外开放窗口。

  以这种大视野来审视自贸区对中国经济体制改革的影响,我认为,至少有以下四个方面。

  倒逼国有企业(特别是垄断性行业的国有企业)改革。核心是取消某些不合理的扶持性做法,真正做到“两平一同”,即:平等使用生产要素,平等参与市场竞争,同等受到法律保护。这对国有企业(特别是垄断性行业的企业)的现行体制冲击是很大的。

  倒逼金融体制改革。这是自贸区制度创新的亮点之一。核心是把自贸区办成金融创新试验区,包括先行先试人民币资本项目下开放,在风险可控前提下,实行人民币可自由兑换试点等金融创新;在区内实现金融市场利率市场化:金融机构资产价格实行市场化定价;探索境内离岸金融业务;以及推动其他金融业对外开放,等。

  倒逼财税体制改革。重点推动税收创新,如采用低税率,以降低企业税负,形成更具国际竞争力的税收政策。

  倒逼要素价格改革。既然全方位开放涉及劳工权益保护和资源利用,有一个低估的要素价格回归合理均衡水平的问题。这是要素价格改革的重要内容,也是将市场体系建设进行到底的重要方面。

  第三涟漪圈,最大的涟漪圈,倒逼“五环式”改革

  我在2008年出版的《人本体制论》(中国经济出版社,2008)一书中指出,新阶段历史赋予中国的,是类似奥运“五环”的改革,包括经济、政治、社会、文化、生态环境制度改革,20个字:经济转型、政治变革、社会共生、文明交融、天人合一。“五环式”改革,环环相扣,融为一体。今天,讨论自贸区倒逼改革的议题,一定要树立“五环式”改革的思维。这就意味着,要在全方位制度创新上有所突破,这必将触及除经济改革之外的其他四个领域一些更深层的改革内容。

  例如,政府自身体制改革方面。长期以来,中国实行的是政府主导的经济发展模式,政府过多采取行政许可、审批制度,在很大程度上导致政府和市场的边界不清。按照自贸区新的规则,应遵循“法无禁止即自由”的原则,实行“负面清单”管理,并暂停实施某些法律法规。所有这些都将倒逼政府改革,推动其由管制性政府向“中立型政府”和“服务型政府”转变。

  再如,社会体制改革方面。随着自贸区新规则的建立,以保障劳工权益为标志的公民权利问题,将会进一步突显,这就要求推进社会管理体制创新,包括培育和创新社会组织、推进社区自治、建立公民利益表达协调机制、用“对话”替代“对抗”等。

  还如,在生态环境体制改革方面。自贸区新规则对环境的要求是十分苛刻的,而现在的实际情况比较严峻。有鉴于此,应从建立“资源环境产权制度”(常修泽,2005)入手,实行严格的环境保护制度,真正做到生态文明,天人合一。

  最后,我要特别指出,自贸区所涉及的绝不仅仅是经济行为和社会行为,它将涉及更深层次的“文明交融”问题。美国学者塞缪尔•亨廷顿的《文明的冲突与世界秩序的重建》一书,阐述了他的“文明冲突论”。当今,世界文明确有很大的差异性,或者说“文明的隔阂”。在自贸区范围内,随着新规则的实行,势必会使多样化价值理念之间在这一区域发生频繁的交集、碰撞和融合。在这种新格局下,能否由“文明隔阂”走向多元基础上的“文明交融”,避免文明的冲突和碰撞。这是需要深入探讨的问题。

来源:香港《瞭望中国》杂志 Outlook China [关闭] [收藏] [打印]

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