常修泽:建议将“结构性破垄”列为“结构性改革”的优先领域

——在2016新兴经济体智库研讨会演讲

作者:常修泽  时间:2016-11-11

  

  中国宏观经济研究院教授常修泽

  在2016新兴经济体智库研讨会演讲

  2016年10月30日

  10月29-30日,由中国(海南)改革发展研究院、德国国际合作机构、联合国开发计划署主办,以“结构性改革释放增长新动力——落实2030可持续发展议程”为主题的第81次中国改革国际论坛暨2016新兴经济体智库年会在海口召开,来自12个国家、27个省市、自治区的300多位专家学者和代表将参与此次论坛。中国改革论坛网全程直播。

  各位朋友,下午好。

  我向会议提交了一篇学术论文——《完善产权保护制度之我见》,中国改革论坛网今天上午已经作为演讲稿刊发,我就不谈这个论文了。因为今天下午我们讨论的议题是“二次开放”问题。怎么打破垄断,跟“二次开放”特别是服务业开放关系比较密切。我想专门就“破垄”问题谈些意见,发言题目是:《中国改革应向垄断开战:建议将“结构性破垄”列为结构性改革的优先领域》。

  讲三个问题 :第一,“结构性破垄”内涵是什么?“三不破、三破”。第二,我为什么建议将此列为结构性改革的优先领域?从理论、现实、国际三个角度分析。第三,向垄断开战,眼下如何启动与推进?提点看法。

  一、“结构性破垄”内涵是什么?“三不破、三破”

  “结构性破垄”这个命题,是我前几年思考提出来的。我查了文献,自中共十四大以来,每一届党代会的报告都有这个提法——“打破垄断”或者是“垄断行业的改革”。十四、十五、十六、十六届三中、十七、十七届三中,都有。虽然做的并不理想,至少还讲啊。但是,我看了中共十八大报告,却没有找到“打破垄断”或者是“垄断行业的改革”的提法。今天**主任在这,他是十八大报告起草班子成员之一。我曾经请教于他,我们的十八大报告里为什么没有垄断性行业改革的提法?因为对此我比较关注。

  这个问题非常复杂。当时,我估计了几种可能:政治问题可能?利益问题可能?理论问题可能?时机问题可能?。。。。。作为理论研究者,首先自责可能是理论上没有说清楚。于是在着力理论上探讨,试图做一下梳理,试图把话讲清楚。2013年上半年,我提交了一个研究报告,题为《给三中全会全面改革方案的四点框架性意见》(先是刊内部刊物《经济决策参考》,后发在香港《经济导报》2013.8.26,并作为《包容性改革论》一书的附录5,2013年10月出版)。这个意见里,其中有一点就是建议“结构性破垄”。

  “结构性破垄”是什么东西呢?简单说,就是把垄断行业的问题拆解,做一个结构性的分析,三个不破、三个破。

  三不破:一是对真正的自然垄断性环节(强调是真的)暂时不破垄,但是这里需要有争夺市场的竞争方式,如特许经营权的竞争方式。二是法令性的垄断,比如说由人民代表大会立法的烟草专卖(不包括食盐),可不破垄。三是对竞争基础上形成的产业集中,不应破垄,而且还应进一步加强,以提高中国产业的国际竞争力。这就是三不破。

  关键是在下一步的“结构性改革”中,我认为有三个必须要破。一是对过时的、假冒的所谓“自然垄断”和垄断性行业中的竞争环节,我认为要坚决破垄。这里有两个重点,一个是过时的——原来曾经是垄断性的环节,但是现在随着技术的进步,特别是信息技术对于电信的冲击以后,应该说它已不是垄断性的环节,应该是竞争性的环节。另外,还有一些本来不是垄断性的环节,它是假冒,是李鬼,打着垄断行业的旗号唬人谋利。对这个过时的、假冒的“自然垄断”应该坚决破。二是对不合理的行政垄断,不是法定性的,而是行政垄断的,应该坚决的破。三是对阻碍和限制竞争的经济性垄断,比如说价格操纵、“掠夺性定价”或者是厂商串谋,或垂直约束和纵向一体化等等,必须破。

  总之,不破什么?破什么?必须划分清楚,目标明确。以便在向不合理的垄断开战时,能够精准打击,而不是不加分析的胡乱砍去,影响改革大业。

  二、我为什么建议将“结构性破垄”列为结构性改革的优先领域?理论、现实、国际三维分析

  为什么需要提出要把“结构性破垄”列入下一步的结构性改革的优先领域?我是从三各方面分析的。

  第一个是理论分析。

  理论分析包括两个层面:一个是“破垄”理论,一个是结构性改革理论。

  在我看来,“结构性破垄”是结构性改革的核心部位、关键部位(垄断,一直是被视同《红楼梦》中宝二爷颈上的项链一样,是不让碰的)。向不合理的垄断开战是攻坚之战。尽管艰难,但是必须要攻。

  关于“结构性破垄”的理论,我在《广义产权论》一书中,阐述过两个观点,一是“技术市场双驱变异”论——即技术的突破和市场的拓展,使原来的垄断发生某种变异,你想垄也垄不住。二是“网络内外双重竞争”论。这是两种竞争,一种是“网络内的竞争”,一种“网络外的竞争”,都是不可忽视的,我没有时间展开对这两个理论的阐述,有兴趣的朋友可见《广义产权论》一书。

  有关结构性改革理论,我后面再谈。

  二是现实分析。

  总的感觉,改革开放以来,包括十八大以来,我们在向不合理的垄断开战这方面进展还是比较迟缓,我看了有关组织成立1000天成绩的报道,改革的内容相当丰富,林林总总、方方面面,但是在报道里没有发现“垄断行业改革”这方面成绩的总结。我感觉到,这方面实践中可能攻坚非常艰苦。

  我从国家统计部门查到的最新数字,是2014年基础设施行业实际的“破垄”情况——主要是反映民间资本进入的情况。我排了一个顺序,跟我们今天讨论的这些服务业有关,比如说铁路2.2%,城市公用2.3%,电信4%,航空4.5%。总之,上述领域,民营资本进入微乎其微。既然要真刀真枪地推进改革,那好吧,请向垄断性领域进军吧。

  三是国际分析。

  请看,这是G20提出大家认定的九大结构性改革的优先领域图表,包括反对贸易保护、金融改革、财税改革、增长包容性、提供公平竞争的市场环境等等,已经形成了共识,并且已经发布。

  我在这里研究过这个文件,深感其中有一个非常重要的共识,就是“强调促进竞争,改善商业环境”。这是这次峰会达成的一个重要共识。如果说,“强调促进竞争,改善商业环境”,对其他的G20国家来说问题不突出的话,那么,对于中国这样一个过去计划经济的国家来讲,这个问题显得比较迫切。

  三、向不合理的垄断开战,如何启动与推进?

  怎么启动与推进?

  一是突出重点,锁定关键领域。

  垄断性业行业涉及到的面比较广,这些领域现在显性的和隐性的壁垒比较严重,这里有消除各种壁垒的问题。

  根据我们国家当前的情况,从破垄的角度来讲,可锁定以下几个大的领域。第一,是电力;第二是电信;第三是交通(交通包括四个方面——铁路、民航、港口、邮政等,这都是服务业改革开放的内容);第四是石油和天然气;第五市政公用等。这几个领域包括工业部门和服务业部门。主要是放宽市场准入,让民营资本进入,搞混合所有制的改革。

  据我了解的情况,这些领域,目前只有东航、联通、南网、哈电、中核建、中船等少数央企试行了混改。我实地考察了中核建公司,大部分业务是竞争性业务(包括建筑工程、房地产、新能源、金融等),完全可以吸引民间资本,发展混合所有制经济。

  二是以服务业开放倒逼破垄。

  中国加入WTO,促进了国内商品市场的开放,这是全球化的成果之一。现在,世界出现了“逆全球化”潮流,无论是美国或是欧洲,其“逆全球化”的言行和思想,我认为都偏离了时代的主流价值,与“人类文明”的要求不相符合。在此背景下,中国需要“二次开放”。通过服务业的开放倒逼国内的垄断业行业破垄,这里需要做的工作很多,比如说刚才讲的电信、交通,以及大健康产业、文化产业、教育培训业等等,都可以用服务业的开放来倒逼。

  三是,具体操作,可从开放“特许经营权”市场切入。即使是真的垄断性行业,在国有掌握所有权的条件下,也可以把“特许经营权”拿出来流转。

  总之,以“混改”、“二开”、“特许经营权交易”撬动垄断行业改革,从而使它成为中国结构性改革的优先领域。

  这是我的一个建议,供讨论。

  [附]常修泽:关于结构性改革需要研究的三个问题

  ——10月30日上午大会评论环节的发言

  刚才听了几位专家的发言,有启发的。今天会议的主题是“结构性改革”问题,我想就这个命题谈点看法,与诸位讨论。

  第一, 怎么把握“结构性改革”命题的内涵?

  “结构性改革”命题的内涵,到底是狭义的,还是广义的?有没有自己的所指、精神特质?我在这里[中国(海南)改革发展研究院]听了六中全会的公报,我发现里面公报里面一个蛮有意思的表述,即把“全面深化改革”与“供给侧结构性改革”同时并列。如果“供给侧结构性改革”是“全面深化改革”的一个重要组成部分的话,那它在前面的命题中就应该包含才是。现在又把它单独列出来,和“全面深化改革”平行,似乎应该有它自己的特指。

  我前几年在写《人本型结构论》时,也曾思考过结构性变革问题。我是从比较广的意义上理解结构性改革的,就是结构转型及其与之相适应的体制改革。所以,我的书结构的安排,就是:前面讲结构变革的“导向”,中间讲六个结构的“转型”,但“转到深层是体制”,所以后面讲与其相适应的体制“改革”。

  看了杭州峰会G20最后形成的文件,——关于结构性改革的九大优先领域,包括反对贸易保护、金融改革、税收改革、增长包容性、提供公平竞争的市场环境等等,它是很宽的(甚至包括发展的一些内容)。

  我认为,我们是不是应该从“比较广”(既不是很窄,也不是特别宽泛)的意义上理解结构性改革,我个人的把握,就是“结构转型及其与之相适应的体制改革”。就是说,转型本身是结构的问题,但是,转到深层是体制问题或者是制度的问题。这是第一个。

  第二, 下一步“各方面”更加完善、更加成熟的体制,是“大各”还是“小各”?

  现在我们讨论要建立各方面更加完善、更加成熟的体制(估计明年这个命题会进一步升温),其中各方面的宽度是多大呢?是大的“各方面”,还是小的“各方面”呢?现在是混沌的,应该厘清。

  1992年邓小平先生在谈话里说,用30年的时间,我们要建立各方面更加完善更加定型的体制。什么意思?这20多年来,主流思想把“各方面”解释成社会主义市场经济的各方面。它是不是仅仅是社会主义市场经济的“各方面‘呢?邓小平先生紧接有一句话,从中国式的社会主义角度来创造。。。。。我理解,邓说的“各方面”应该是全方位的,是大的“各方面”,不是小的“各方面”,即包括经济、政治、社会、文化、资源环境等,否则跟后面讲的“中国式的社会主义”口径对不上,协调不起来。

  这个命题下一步可能会热起来,需要我们深入研究它。同时,在时间的安排上,我认为“30年”还是有些急迫,估计我们这个任务“30年”完不成,要安排宽松一点。

  第三, 需求管理与供给改革并重“两翼齐飞”问题。

  刚才不少人都提到供给侧等等,这从一方面来看是对的,但从中国目前供给需求复杂的关系来看,——去年11月14日我在这个报告厅说到,从中国特定的复杂关系来看,恐怕应实行“需求管理与供给管理相结合的新方略”。

  我们非常高兴地看到,今年9月4日在G20会议上习近平同志明确提出,“需求管理与供给改革并重”,这是比较明晰地释放出“供需并重”的信号。

  在这个命题之下,除了供给侧的改革以外,需求侧需要做什么改革呢?刚才有同志提到收入分配的问题。那么,为了启动和扩大中国居民的消费,我们需要在分配方面做哪些改革呢?

  鉴于中国社会公平和社会活力两方面问题都不少,这需要研究如何推进“包容性改革”。我的基本想法是,“借供给侧的改革倒逼活力,借需求侧的改革倒逼公平”,通过需求管理与供给改革并重,“两翼齐飞”,来促进建立一个公平与活力相统一的体制。

  不知上述看法如何?谢谢大家!

  (2016年10月29日,根据录音整理)

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