常修泽:“广义产权论”三大要义与产权保护制度

作者:常修泽  时间:2017-02-14

 

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  【《战略与管理》(产权保护专辑)编者前言】2016年11月27日,中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。《意见》篇幅短小,信息量却很大,确立了产权的范围以及产权保护的原则、机制和方法,并明确了产权保护的十大任务。以中央政治文件的形式来强调产权保护,而且文件的内容涉及许多产权制度的细节,如此系统全面地关注产权保护问题,这在建国以后的历史上尚属首次,可谓意义重大、意味深长。为政之道,在于“因势利导”。很显然,顶层决策者已经认识到,完善产权保护制度,依法保护产权已经成为关系我国经济社会发展的根本问题、全局问题。加快完善产权保护制度,有助于增强社会信心,形成良好预期,增强创业创新动力,维护社会公平正义,保持经济社会持续健康发展和国家长治久安。“有恒产者有恒心”,产权保护也契合这一充满哲理的古训。为此,本辑特意刊出一组关于产权保护的文章以飨读者,并和各界同仁一起深入探讨。

  常修泽教授在产权领域钻研多年,从上世纪80年代发表自己的第一篇“产权”论文起,30年来勤力笔耕,在产权理论与实践研究方面进行了艰辛探索,先后主笔或独著有关产权界定、产权配置、产权交易和产权保护的专著6部,耗费了大量的心血。在本辑中,常教授以“广义产权论”的三大要义为理论依据,就产权保护制度的内在机理作了细致分析。产权保护制度的“经”是好“经”,关键是如何把它念好,真正落到实处。对此,他建议把“尊重产权、保护产权”纳入各级政府的执政理念体系,扎实稳妥地甄别和纠正经济领域的一批错案冤案,并把产权保护与净化政治生态结合起来。(以下略)

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  “广义产权论”三大要义与产权保护制度

  常修泽

  中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》于2016年11月27日公布后,笔者先后接受了新华社、《人民日报》、央视、央广等中央媒体的专访。但是,这些访谈多是聚焦“产权保护制度的顶层设计问题”,而对于制度设计背后的深层理论问题探讨不够。本文试图换一个角度,即从理论的层面,来探讨产权保护制度所涉及的深层理论问题。

  说到产权理论,笔者颇为感慨。从上世纪80年代发表自己的第一篇“产权”论文《关于建立企业产权市场和经营权市场的构想》始,30年来笔者在产权理论与实践研究方面进行了初步探索,先后主笔或独著有关产权界定、产权配置、产权交易和产权保护的专著6部,尤其后期独著的《广义产权论》凝结了笔者进入新世纪后理论探索的心血。这里,拟以“广义产权论”的三大要义为理论依据,就产权保护制度的内在机理作些分析。

  一、第一要义“广领域”产权与产权保护

  笔者对“产权”内涵的把握,经历了一个由浅入深、由窄到广的认识过程。研究前期,因受传统观点影响,笔者也把产权内涵界定在“狭义”层面上,一度曾把“现代企业产权制度”等同于“现代产权制度”,后来发现这是比较狭窄的。

  2003年春天,决策层准备在当年10月份召开的中共十六届三中全会上,拟就“完善社会主义市场经济体制”作出决定。会议有部分内容涉及产权问题,有关方面下达任务:让笔者写一个关于产权问题的“基础性研究报告”。这就涉及对产权内涵的把握问题。经过研究,笔者完成的报告题目是《论建立与社会主义市场经济相适应的现代产权制度》(先是内部报告,中共十六届三中全会作出决定后,公开发表在《宏观经济研究》2004年第1期)。报告提出不应再局限于狭隘的“企业产权制度”,建议中央提“现代产权制度”。针对产权内涵,笔者建议“从广义角度”把握,例如将“劳动者的劳动力产权和管理者的管理产权也应纳入产权范围,从而使要素产权体系完整化”。当年5月报告上报中央起草组后,起草组有关负责同志约见,就现代产权制度的一些理论问题进行了当面切磋。后来,中共十六届三中全会决定里的提法为“建立现代产权制度”。

  在此基础上,6年后,笔者出版了《广义产权论》。在此书中,笔者阐述了“广义产权论”的三大要义:广领域、多权能、四联动。

  其中,第一要义是“广领域”。“广领域”广到哪里?一广到天上,这就是自然环境产权(例如“碳产权”);二广到地上地下,这就是自然资源资产产权;三广到天地之间人的身上,这就是各种人力资本产权等,包括不少“无形财产权”。这是7年前拙作的观点。

  基于这种认识,2016年8月,围绕中央即将出台的产权保护文件,笔者在提交给有关部门的“内部文稿”中,写道“随着实践的发展,产权内涵在逐步丰富和扩展”,并提到《广义产权论》的“广领域”观点。文中指出,“今天讲的产权内涵,不仅包括经济领域人们熟悉的物权、债权、股权等,而且包括跨经济领域、社会领域、文化领域、环境资源领域的各种产权——包括知识产权、各种人力资本产权以及自然资源资产产权等”。相应地,“今天讲产权保护,不仅涉及经济体制,而且涉及社会体制、文化体制和资源环境体制等,并对政治体制产生重要影响”。这里强调的,不是“狭义产权”,而是“广义产权”。

  在文稿中,笔者不仅提出产权有狭义、广义之分,而且对“基石”也做了狭义、广义之分。邓小平同志在1992年南方谈话中指出,“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。对此,笔者要问一句:这里的“各方面”,是大“各”,还是小“各”?20多年流行的解释是把它界定为经济体制的“各方面”,而我的理解是大“各”,即不仅指经济体制“各方面”,而且包括建设中国特色社会主义“各方面”(即包括经济、政治、社会、文化和资源环境体制等“各方面”)。现在,摆在我们面前的一项重大历史任务,就是推动中国特色社会主义“各方面”的体制更加成熟、更加定型。

  完善的产权保护制度,当然是完善的社会主义市场经济体制的“基石”——这没什么深奥的。因为,在市场经济活动中,只有对产权予以严格的保护,才能稳定各类投资者的投资预期,规范并保障市场主体的生产经营行为,维护正常的市场秩序。从这一点上说,“产权保护制度,是社会主义市场经济的基石”。对此,笔者与大家的看法是一样的。

  差别在于,笔者从大的“各方面”这个角度研究问题。笔者认为,完善的产权保护制度,不仅是完善的社会主义市场经济体制的“基石”(“窄基石”),而且也是包括经济、社会、文化和资源环境体制等“各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的基石,是“宽基石”。俗话说,“基础不牢,地动山摇”。没有一套完善的产权保护制度作为“宽基石”,一整套更加成熟、更加定型的制度大厦难以建立起来,即使有个框架,也不稳固。

  总之,这里有3组问题:第一组是广义产权与狭义产权;第二组是大的“各方面”与小的“各方面”;第三组是“宽基石”与“窄基石”。基础是“广义产权”。没有“广义产权”的思想,也不会得出“宽基石”的结论。

  二、第二要义“多权能”产权与产权保护

  第一要义着重探讨“产权体系”总的应有多少“核桃”,第二要义探讨每一个产权“核桃”里有多少“仁儿”。这就需要砸开“核桃”看看里面的内在结构

  从内核分析,完备的产权总是一组权利,或称权利体系——以所有权为基础的各种行为性权利的总和。它包括:(1)决定财产归属的权利;(2)在现代产权制度下,与财产归属权并立的法人财产权;(3)使用权或经营权;(4)收益权;(5)处置权;(6)让渡权,等等。总之,它是一个权利体系(这个观点也是学术界多数朋友的观点)。笔者在《广义产权论》中“阐释”道,产权绝不是“一朵花”,而是“一束花”,是一个产权体系,里面有多种权利。按此逻辑,在产权保护上,只注重所有权的保护是远远不够的,产权体系“一束花”里面的“各种花”都应该保护。

  比如土地产权,中国农村土地归集体所有(所有权),但在所有权的大前提下,七八亿农民拥有属于自己家庭的十几亿亩土地的承包权(承包权也是产权),其中有几亿亩土地已经按照中央“三权分置”的方略,实行承包权的经营权流转。笔者曾在文章中指出,关于土地制度改革,毛泽东时代讲一个权利——所有权;邓小平时代讲两个权利——所有权和承包权;习近平时代讲三个权利——所有权、承包权、经营权,承包权的经营权也是产权。适应“三权分置”的客观需要,国内不少地方成立了土地承包经营权流转服务中心、土地托管中心、土地代管所等土地产权市场。同时,农民还有两亿亩左右的宅基地财产权(这更是明显的财产权)。此外,还有相当数量的集体建设用地使用权等。对于上述这些土地产权,都应该予以保护。

  再如,在600多个城市和众多建制镇中,大多数城镇居民拥有自己的房产(当然数量不等,那是另一个需要调节的问题)。关于居民房产土地使用权70年到期后的续期问题,尽管不是中央文件的核心命题,但毕竟是文件的“题中应有之义”。文件中有句话说得好,“推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”。文件发布后老百姓一下子就扑到这个点上,说明人民群众对产权的关切度相当之高——尽管这里的土地产权只是使用权。

  按此逻辑,对国有经济的产权保护,也不能仅仅讲所有权保护,也要讲经营权保护。中国下一步要推进垄断性行业改革,最难的是“自然垄断环节”这一部分如何展开有效竞争。这个难点能否攻克,关系到垄断行业改革能否深化。如何展开有效竞争呢?笔者在《广义产权论》中提出,可以允许“竞争对手”投标,去取得在某一“合同期”内提供某种商品或服务的“特许经营权”。按照上述“广义产权论”,特许经营权也是产权,比如说水、气、热、电力、电信、铁路、民航、邮政等特许经营权。这些领域宽得很,它不是归属权,但是属于产权体系之内。

  中央文件一方面指出了“不同所有制产权保护不平等”(特别是“对非公有产权的保护弱于对公有特别是国有产权保护”的问题),另一方面,也指出公有产权保护制度本身仍存在的问题,“特别是国有企业内部人控制和国有资产流失的问题”。人们不是已经看到国有企业的诸多腐败案例了吗?腐败分子恰恰是从国有企业经营权入手“吃”国家的财产权,这是产权保护的重要内容。

  总之,“多权能”与产权保护有内在联系。

  三、第三要义“四联动”与产权保护制度

  完整的现代产权制度体系包括4个制度:第一是产权界定制度;第二是产权配置制度;第三是产权交易制度;第四是专门的产权保护制度。对于这样一套完整的体系,笔者将其概括为广义产权论的第三要义:“四联动”。

  有人认为只有专门的产权保护制度才涉及产权保护,其他3个制度似乎与此关系不大。笔者认为,这种看法是片面的。根据笔者的研究,“四联动”中的每一个制度,都涉及产权保护问题。为什么这么说?

  其一,产权界定制度关乎产权保护。所谓产权界定制度,是对产权体系中的诸种权利归属作出明确的界定和制度安排,包括归属的主体、份额以及对产权体系的各种权利的分割或分配。

  在这方面,存在产权界定不清的问题。例如,国有企业举办的所谓“集体企业”,究竟是国有,还是非国有?东北地区就有此类企业。笔者在辽宁调研中发现,这些企业产权模糊,“非国非公非私”,“亦国亦公亦私”。这种产权边界不清的情况,极易产生经济领域“搭便车”和“机会主义”的现象。

  产权保护的第一关,应守住“产权界定”关。

  其二,产权配置制度关乎产权保护。所谓产权配置制度,主要涉及各类主体的产权在特定范围内的置放、配比及组合问题(也包括中央和地方收益权的分配)。

  笔者在调研中发现,目前中国有些主体的产权在特定范围内的置放、配比及组合是不尽合理的,特别是某些国有企业产权配置并不妥当。例如,迄今北京城里某些饮食早点部依然配置国有资产,效率比民企低下。低效率有没有资产的隐形流失呢?这只是小小例子而已。

  看看大点的例子,各地被称作“僵尸企业”的企业(多数是国有企业,因为民营企业有一种自动淘汰机制)。虽然它已经“僵”化,但是并未成为“尸体”。它还是活体,还要给它“输血”、“输液”、“输氧”,还在“吞噬”国家的财产。所以,2015年10月,我在《战略与管理》杂志社举办的关于“东北振兴”的讲座中,建议将“僵尸企业”改为“僵噬企业”,可能更准确些。

  近年来,中国部分行业产能严重过剩,其中有一部分就是“僵尸企业”造成的。这里是不是存在“国有资产流失”的问题?我们盯住私权利“吞噬”国有资产进而造成“国有资产流失”的问题,是对的(今后还应继续盯住);但是,对于公权力“吞噬”国有资产从而造成“国有资产流失”问题,我们盯住了吗?难道这里没有产权保护问题吗?

  可见,产权保护的第二关,是守住“产权配置”关。

  其三,产权交易制度关乎产权保护。所谓产权交易,或称产权流转,或称产权流通,或称产权买卖,意思都一样,主要是指产权所有人通过一定程序的产权运作(交易)而获得产权收益。

  这方面,涉及产权保护突出的问题有:(1)交易前资产评估不准确,有的低值高评,有的高值低评,“猫腻儿”之事不少;(2)交易过程不透明,即使举牌竞标,也有“托举”等诸多“内幕”;(3)交易价格不合理;(4)交易后资金未到位的情况也时有发生。这些都使产权保护受到损害。

  其四,“专门”的产权保护制度,即产权保护法制化问题。所谓“专门”的产权保护制度,是各类产权取得的程序、行使的原则、方法及其保护范围等构成的法律保护体系。

  中央文件只是顶层设计,顶层设计不能替代法律。中国是个法治国家,既然依法治国,就应该严格依法保护产权。《孟子·滕文公(上)》的那段名言(“民之为道也,有恒产者有恒心,无恒产者无恒心。苟无恒心,放辟邪侈”),实质讲的是“三恒”——恒产、恒心、恒法(尽管没有“恒法”字样),因为后面一句“放辟邪侈”( “放”是放荡、“辟”是怪僻、“邪”是不正、“侈”是糟蹋甚至破坏),就是指向“无法无天”。

  这里有4个环节。

  首先是“立法”环节。有些重要的产权保护问题迄今还没有明确的法律规定,这些都需要通过加快立法来解决。例如,居民住宅建设用地等土地使用权到期后的续期问题,究竟怎么办?老百姓十分关心续期再续多久,50年,70年,还是永久?续期时是“无偿续期”,是“象征性交费”,还是“评估定价”?这都关系到居民利益问题,须履行必要的立法程序。

  第二个环节是“执法”。现在有法不依、执法不严,甚至“腐败执法”、“权力寻租”,都不同程度地存在。

  第三个环节是“司法”。这相当关键。司法部门已就落实中央文件作出了部署。

  第四个环节是“守法”。这个环节,也十分重要。概言之,在各个环节、各个方面、各个领域,都应该贯穿严格依法保护产权的精神。

  通过以上“四权能”分析,可见,“专门”的产权保护只是完整的产权保护体系中的一个重要方面。完善产权保护制度,应着眼于整个现代产权体系的创建与完善。这是笔者研究“广义产权论”得出的结论。

  四、关于把产权保护制度真正落到实处的三点建议

  产权保护制度的“经”是好“经”,关键是如何把它念好,真正落到实处。能否落到实处呢?说实在话,笔者对此有所忧虑。要将其落到实处,除了前面讲的之外,笔者补充如下3条建议:

  第一,建议把“尊重产权、保护产权”纳入各级政府尤其是地方政府的执政理念体系

  欧洲有句谚语,老百姓的房子“风可进,雨可进,国王不可进”。这句谚语最初出自18世纪中叶英国首相威廉·皮特之口,后来成为著名的“尊重产权、保护产权”的至理名言。

  从那以后,经过二三百年的发展,产权保护已成现代社会人类的共同文明。2011年,有一位英国学者尼尔·弗格森,在他出版的一部关于世界文明的书中,将“财产权保护”列为现代人类文明的重要方面。这体现了人类文明的一种价值理念。

  人类文明这种价值理念在中国当下还是比较缺乏的,整个社会都缺乏,而公权力部门尤其缺乏。此次中央文件首先就针对“公权力”本身,即“公权力”在产权保护中的问题,包括“政府违约”和政策不稳定,以及“公权力”侵害企业特别是民营企业以及个人的合法产权和权益等问题,作出了规定。正因为不少产权问题是公权力造成的,所以“解铃还须系铃人”。

  至于从保护产权公平性来看“公权力”,问题也同样存在。按公平性原则,在不同所有制的关系上应落实“两个同样不可侵犯”,即公有制经济财产权不可侵犯,合法的非公有制经济财产权同样不可侵犯,并应特别强调二者权利平等、机会平等、规则平等。但是,要保护产权公平性,哪里最为关键?是公权力。基于此,笔者建议,把“尊重产权、保护产权”纳入全社会的核心理念体系,首先纳入各级政府的执政理念体系。

  第二,建议扎实稳妥地甄别和纠正经济领域的一批错案冤案。

  完善产权保护制度,应“标本兼治”,尤其注重治本、完善法律体系和制度安排,以建立产权保护长效机制。但是,作为一个起步点,应从解决当前急于解决的问题着手,瞄准以往经济案件中的错案冤案,尤其是社会反响较大、存在较多疑点的案件(包括某些历史形成的),实事求是地甄别。

  经济领域有没有类似“聂树斌案”?应该甄别一下。“纠正一个冤案,胜过一打纲领”。只有依法甄别、依法纠错,才能使人民群众看到公权力确实在真正地进行产权保护。

  第三,建议把产权保护与净化政治生态结合起来。

  当前,有的地方政治生态污化较为严重,净化政治生态的任务相当艰巨。而产权侵害案件又与政治生态污化有内在联系。

  从产权保护现在面临的问题来看,情况很复杂,既有新出现的一些产权案件,也有一些过去形成的产权案件。其中3类值得关注:(1)由于过去“司法”问题导致产权被侵犯的问题;(2)由于“执法”问题导致产权被侵犯的问题;(3)由于公务人员“腐败”导致产权被侵犯的问题。这都与政治生态有关。因此,要真刀真枪地保护产权,做起来很难。

  当前难点之一,是在产权保护的实施过程中,受到阻碍改革的力量的干扰、阻挠和掣肘。下一步,产权保护的过程必然伴随利益的博弈,甚至比较尖锐的冲突。基于这个问题,笔者建议将完善产权保护制度与开展反腐败斗争、净化政治生态结合起来,这能收到“一箭双雕”的效果。

  (常修泽,中国宏观经济研究院教授、中改院学术委员,博士生导师)

  参考文献:

  [1]《中共中央 国务院关于完善保护产权制度依法保护产权的意见》,新华社,2016年11月27日。

  [2]《邓小平文选》第三卷,人民出版社,2001年。

  [3]李扬等:《中国国家资产负债表2013:理论、方法与风险评估》,中国社会科学出版社,2013年。

  [4]常修泽:《广义产权论——中国广领域多权能产权制度研究》,中国经济出版社,2009年。

  [5]常修泽:《产权人本共进论——国有制改革》,中国友谊出版公司,2010年。

  [6]常修泽:《包容性改革论——中国新阶段全面改革的新思维》,经济科学出版社,2013年。

  来源:《战略与管理》2016年第6辑

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