党国英:现有土地制度带给中国人居住贫困

作者:党国英  时间:2017-06-27

 

  一、一个基本看法

  土地制度改革向前推进不够,特别是中央层面上的推进不能回应地方的呼声,不能适应发展的要求,是不用怀疑的事实。有朋友可能不相信这个判断。这两年出台那么多文件,怎么能说改革推进速度慢?为证明我的判断,举两个例子。

  前年开始的“三块地”改革,费了很大的劲,但能看出那几十个试点地的改革内容,其实早已在现实中已经广泛存在,试点内容谈不上先进性,更谈不上突破。这种试点的意义不是太大。充其量只有一种“追认”的意义。

  还有“三权分置”改革,也大体如此。当年推行农村土地承包制后,一些农民转做非农产业,就开始流转土地,后来国家法规也认可这种流转,称作土地承包经营权流转。再后来逐步限定了承包权的转让范围,基本放开经营权的流转,就出现了所谓“三权分置”的情况。这种情况也是早已出现,还很普遍,不能认为2016年又开始了新的改革。

  2016年官方文件有两条改革意见比较重要,分别涉及到对广东佛山农村“政经分开”的改革经验与广东清远农村“自治体设置下沉”的改革经验。但这两个改革都被当做“探索”的内容,没有认真部署推进。

  这几年有关部委推进城乡建设用地使用“增减挂钩”政策,也扩大城市“三旧改造”的推进力度,有改革的意思在里头,也有显著的效果,但因为配套改革跟不上,这种改革的意义也会打折扣。

  多年来,土地制度改革方面,基本上是地方先进,中央滞后,不承认这一点,不是实事求是的态度。我不是说地方做的全都好,但中国这么大,哪个好,哪个不好,中央可以组织评估,根据评估应迅速改自己的政策,以负面清单约束地方,不必没完没了地搞“试点”。

  总体看,土地制度改革远远落后于现实发展的要求,必须大胆解放思想,捋起袖子向前突进。不能捋起袖子只洗手。

  二、土地制度改革成败判断的四个基准

  提高经济效率、促进社会平等、维护社会稳定与保护生态环境,是深化土地制度改革的基准。我看不需要其他底线,有这几个基准就够了。例如,经济效率提高了,又有分配平等的保障,农民收入也就上去了。再比如,只要城市土地利用的效率提高,就会发现我们的城市化不需要以目前这么高的增长速度来占用耕地,农业用地的“红线”也就保住了。

  还有,只要这四个基准能满足,就不必太拘泥所有制。所有制当然也比较重要,但不能用一种规则套用到所有类型的土地财产上,要具体问题具体分析。具体到不同的土地类型上,对应的哪一种所有制能满足以上四个基准,就用哪一种所有制。这才是实事求是。不懂这个道理,便是脑袋僵化。

  深化土地制度改革,首先是农业现代化的要求。有测算表明,我们国家的农业处于亏损状态。农产品的成本有间接成本和要素收入成本,在全面考量之后,农产品特别是粮食,亏损的程度非常厉害。为什么在亏损的情况下,农业还照样能够持续,好像粮食产出还很多?这有一定的原因,特别是因为我国是小农国家,农民对自己的生产劳动不计成本,所以看起来农业还能做。但是现在竞争压力非常大,一些大农生产的可持续能力在下降。而且我估计未来相当长的时期里还会非常麻烦,因为国际粮食供应现在越来越充裕,很多国家农业形势非常好,他们的粮食成本也比我们低。

  农业成本高的原因,就跟土地制度关系非常密切。因为规模经营水平低,所以劳动成本高,规模经营水平上不去跟土地制度有关系。如果劳动力大量转移到城市,有可能降低劳动成本,但是我们向城市转移遇到一个很大问题,就是房价高。房价高是一个土地问题,不是建筑安装成本高,也不是建筑工人的工资高。农业成本高的另外一个原因是什么呢?就是地租。我们国家农业土地流转当中的地租之高世界少有,按说日本这样的国家地租应该很高了,但其实不高,北海道有的农地几乎是零地租。我们地租高到什么程度?有的高到可以覆盖农产品的全部净收益。

  第二,土地制度给我们带来另外一个麻烦,我把它叫做居住贫困。这个大家浑然不觉,但是我认为,我国城市老百姓的居住,是集体主义的居住形态,也可以说是居住贫困。为什么说是居住贫困?这种密集的高层楼房居住方式,不利于心理健康,这方面有环境心理学文献提供了证明。此外,这种楼房居所不具有世代可继承的财产性质,即到一定期限以后,房屋的物理形态要毁灭,原土地的集体占有关系也极难维持。这使单元楼房具有耐用消费品的性质,而不是一项可继承的房地产。不值,很不值。这当然跟土地制度有关系。

  什么关系呢?就是规划问题,是土地规划体制问题。我们城市建成区的人口密度不高,但是中国居民住宅区的密度非常高。能不能调整呢?通常的说法是不能。是缺地吗?缺也缺不过荷兰,荷兰的居住形态就比我们好。是房价高吗?但是我掌握的数据是,如果规划合理,或者能达到东京的土地利用规划水平和土地功能区的划分水平,地价就可以很低。所以,主要是因为土地规划管理体制给我们带来了居住的贫困。贫困的居住又给我们带来一系列社会麻烦,包括社会风尚不好、道德品质下降等等。这是第二个改革的必要。

  第三,老百姓的居住用地好像比较紧缺,但是工商业占地面积较大。走到一些公司的总部、一些工厂,我都会发笑,因为占地太奢侈。一些中小城市的工商业用地甚至超过了居民住宅用地。而且,他们拿地的价格也比较低,甚至是不付地价。这个对出口有什么影响?能够降低出口成本,增加我们的竞争力,那么我们就有大量外贸盈余。外贸盈余是贸易上的顺差,但是国际收入要平衡就表示资本要出去。资本要出去带来的直接后果是,一线发达国家的实际利率远远比我们小,国内实际利率大则增加了资本使用成本。反过来,实际上影响了我国工业的竞争力。这对我们经济发展的可持续、对孔泾源司长刚讲到的负债问题肯定有很大影响。

  第四,社会稳定要求深化土地制度改革。我们看一些研究文献就会注意到,在城市居住环境当中,集合住宅或者社会住宅区的社会冲突发生率比较高。有一些人对伦敦进行研究,社会住宅、集合住宅就是指楼房,楼房区更容易发生冲突。社会住宅里面住的多是穷人,排除这个因素以外,还是发现社会冲突发生率比较高,所以不利于社会稳定。

  第五个问题,经济增长要求深化改革。如果我们改变土地规划管理制度,比如美国居民的支出结构,住行开支成本比较大。经过多方面的数据测算,有一个估计,如果改变了居住形态,会带来强大的需求增长。我十分赞成孔司长讲的,光讲供给侧改革有问题,其实我们存在严重的消费抑制。我在几年前就提到“消费抑制”,最突出的就是住房的消费抑制,如果我们做一个粗略测算,克服这个抑制,那么我们消费潜力非常大。不是中国人不想花钱,是居住形态限制了消费。如果我们扩大了居住方面的消费,能不能产生挤出效应?人们会很容易提出这个问题,我认为不会,因为衣食是刚性支出,行和住是互补性消费,住的问题解决后,行的支出会增加。

  第六个问题,国民收入合理分配要求深化改革。我看了美国房地产的研究文献,讲了一句话,说平均住房价格如果是家庭收入的2倍以上,就认为是泡沫发生。这是根据美国储蓄率来推算的,比如说储蓄率5%需要40年储蓄一个家庭能买到房子,超过40年就认为有问题。我们国家不一样,我们是居民储蓄率大概13%左右。这样算下来,刚才说美国的那个指数,房子价格占家庭收入的2倍是泡沫,我推算我们中国就是4倍,超过4倍就是泡沫,那么超过4倍了没有?不仅是一线城市超过了,二三线城市大量也超过了这个数,房价高我认为毫无疑问。前两天北京某单位开了一个会说中国的房价不高,我认为这个比较荒唐。房价高带来的问题是,造成国民收入分配的扭曲。我们说国民收入有第一次分配、第二次分配、第三次分配,其实,价格的扭曲也是一个分配。天花板在什么地方?天花板就是老百姓不能承受的边界。

  因为上述原因,有农村的、城市的,有经济的、社会的,都要求土地制度改革。那么,为什么没有深入改?这就是一些猜测。如果分析美国房地产的著作,说美国控制话语权的集团根据自己的利益要求,不愿意美国的土地制度进行调整,美国要不要改土地制度,旧金山的房价高,但休斯敦的房价低,要不要学习休斯敦?没有必要,因为美国中产阶层对舆论进行控制,提供了很多虚假研究信息,实际情况是旧金山的情况比较普遍,但休斯顿的情况反而不多。再一个,观念上确实需要调整,社会主义的核心,我认为就是适度的平等,不能绝对平等。

  土地所有权对社会平等有没有直接的影响?我们过去把这个影响大大夸张了。最近阅读到的文献,有一个词叫“保护区”,美国大量保护区的土地所有权是属于私人,但是用作公共服务。这个私人所有区是有利的。

  当然,人们还有其他顾虑,中国人吃不上饭等等,但很多顾虑其实没有充分依据。中国大概有700万平方公里在地形上可以满足居住的需要。北京从房山到平谷的燕山山脉,浅山地带大量不是耕地,也不是植被好的地,却不给老百姓用。城乡用地需求加起来,未来城乡15亿人口加起来,若有35万平方公里,加上规划的调整,就充分满足各类建设的需要,更能解决中国人的居住贫困问题。40万平公里和700万平方公里比较一下,比例有多大?在胡焕庸线以东地区,这个比例还可以更低。所以,根本不是缺地的问题,只是没有认真研究,老的观念在脑子里根深蒂固,再加上比较僵化的观点的支持,可能导致土地制度改革缩手缩脚,不能向前推进。

  三、改革设想

  今后的改革在部署,我的意见是这样的:

  第一,明晰产权;优化权界。

  城市土地使用权、农村土地承包权应永久不变。扩大私人土地使用权适用范围,提高私人土地使用权的公益性权重;大幅度降低居民区平均人口密度;将经济密度与土地使用税挂钩。在制定“居住法”的基础上征收房产税。

  第二,调整体制;放松监管。

  下放土地管理权限;实行土地规划管理的法制化民主化。广泛推行社区公地使用的“社区合约制度”。以建立“农业保护区制度”为核心,形成土地保护与用途管制法规体系。

  应建立农业保护区制度,农业保护区建设和管理应有中央政府负责。其他土地交由地方管理。在农业保护区之外,还估计有20亿亩左右的土地是一个城市建设的可选择的范围,即使政府不做控制性的分区规划,也不会全部被城市占用。历史上没有规划,那个国家的城市会胡乱蔓延?绝对不会。洛杉矶周边卫星城的发展也证明这种担忧是不必要的。假设在中国建设3000座城市,可以保证农业现代化的需要,也可以保证全国城市居民有多半居住在独栋房屋里,开发强度不过是23%左右!这种情形可以保证绝大部分城市周边有足够的森林及都市农业用地,每一个城市都会是花园城市。

  第三,统一市场;规范交易。

  取消城市土地单一国家所有制度;建立多元的建设用地供应体制;城乡建设用地市场统一。 限制农业生产单位的最大规模:在考虑通胀率、银行利率的基础上大幅度提高地产交易增值税。

来源:凤凰财知道 [关闭] [收藏] [打印]

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