丁元竹:基本公共服务均等化视角下的收入分配体制改革

作者:丁元竹  时间:2012-11-28

  基本公共均等化是实现公平目标的重要制度设计

  基本公共服务均等化是收入分配体制的重要内容和基本手段。改革和完善收入分配体制的措施很多,近年来,围绕推进基本公共服务均等化,从中央到地方采取了一系列措施,诸如,2009年颁布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,其中充分体现了基本公共服务均等化的理念和思想。2012年7月《国家基本公共服务体系“十二五”规划》颁布实施,是我国收入分配体制改革的重要举措。如何在推进这项制度建设过程中,建立和完善符合中国国情、与世界接轨、可持续的基本公共服务财政体制和供给模式是今后一个时期中国基本公共服务体系建设的重要任务,也是完善收入分配体制的重要内容。

  基本公共服务制度是20世纪人类的一项重要制度发明。一方面,公共服务体现了发展的社会属性。社会发展的内容具有公共物品、自然垄断和外部经济等特征,因而是市场无法有效提供的。在这里,教育和卫生最为典型,它们为全社会所需求,可以通过市场提供,具有外部性,要保持基本教育和基本公共卫生的公平性,政府必须介入。掌握公共权力的政府必须承担起供给公共物品、公共服务的责任,并对这些基本公共服务进行管理。在这里所谓承担不一定完全要政府亲自去做,但是政府必须保证对于基本公共物品能够使全体人民可及,至于如何达到人民手中,基本公共物品的供给可以根据效率原则进行。另一方面,基本公共服务权也是社会权。社会权是基于福利国家和社会国家的理念,为使任何人都可以获得合乎人性尊严的生存,而予以保障所有权利的总称。这种社会权利表现为三个方面:一是人有义务去满足他人的基本生存权。二是强调正义、公平、履行义务、寻求公正的社会经济权。给予穷人实际的社会权,托马斯·潘恩进一步肯定地强调:“不是施舍而是权利,不是慷慨而是正义。”三是基本公共服务权是一种接受权亦即积极人权,享有接受权是有资格接受某物或以某种方式受到对待的权利。社会权是伴随着人权的国际化,人权的内容不断地被扩展而出现的,人权不仅仅局限在政治领域,还发展出经济、社会和文化权利即社会性权利,也即社会权。四是均等化包含了丰富的内容。基本公共服务均等化是其中的内容之一。均等化包括个人意义的均等化和政府意义的均等化;不论在何种意义上,财政均等化是基本公共服务均等化的手段。

  基本公共服务制度在各国的实施也暴露出诸多问题,需要我们当前在推进基本公共服务体系建设过程中引起高度重视。从国际经验来看,基本公共服务制度在发达国家已经实行多年,发展至今遇到的问题颇多,诸如不平等问题、财政紧缩、失业率上升、福利的急剧削减、需求的不断扩大,等等。因此,在我国实施基本公共服务均等化不能简单照搬发达国家的经验,要借鉴发达国家的经验和教训,从中国国情出发,实行改革与创新并举,避免发达国家出现的不平等、财政紧缩等问题。

  当前,就完善基本公共服务均等化的各项措施来说,中央政府应更多关注提供基本公共服务的地方政府的财力问题,而地方政府应更多关注基本公共服务供给模式的创新问题。中央政府要通过进一步改革中央和地方的财力与事权关系,确保地方政府的财政能力均等化;地方政府作为基本公共服务的供给者则需要进一步创新基本公共服务的供给体制机制,建立适合本地情况的基本公共服务供给模式。改革旨在解决地方政府的财力不足问题,在宏观上实现财政资源的公平分配;创新旨在提高基本公共服务的效率和公平性,在微观上实现公共资源的合理分配。由政府、非营利组织、企业和公众参与的公共服务供给模式会比由政府单独提供公共服务的供给模式更显示出其信息的对称性。

  实现基本公共服务均等化需要加快财政体制改革

  当前在推进基本公共服务体系建设和实现基本公共服务均等化过程中存在着提供公共服务的地方政府财政能力与辖区居民对基本公共服务财政需求之间的不匹配问题。2012年10月,在某社区调研时,笔者发现社区居委会主任在工作中感到最大的问题是财力问题,上游政府追求人均GDP,要求少报人口,但是基层财政收入是按照人头拨付的,这样就带来基层财力与实际人口规模不对等问题。还有,在某市调研时发现,该市户籍人口一百多万,外来人口近千万,要使所有外来人口得到基本公共服务,仅仅靠地方财政是非常困难的。流动人口的基本公共服务均等化问题是具有“中国特色”的,因为它涉及中央政府的城镇化战略目标和社会治理目标与地方在实现这两个目标过程中的财力问题,需要认真研究,专门对待。在这个问题上,没有国际经验可循,只能通过改革和创新来实现。

  现阶段我国基本公共服务均等化包含了居民应当具有享受国家规定的基本公共服务的能力和权力的深层次意义。它包含三层意思,一是国家或地方政府应当对所辖区域的基本公共服务及其标准做出明确规定。二是所有的居民都应当具有接近基本公共服务的财政能力,中央政府(或省级政府)必须确保他们具有这种能力。三是我国居民应当不分城乡和地区享有接近基本服务设施的权利和机会。前者主要是针对居民财政能力均等化而言的,后者主要是针对平等权利而言。城镇居民与农村居民拥有不同身份和不同权利是一个体制改革问题。进一步说,在我国实现基本公共服务均等化,必须满足三个条件:一是每一个公民都具有享受法定基本公共服务的财政支出能力,这就要求中央政府和地方政府通过扩大税基或转移支付等方式。二是中央政府和地方政府应当通过规划和空间布局,使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务设施。三是中央政府和地方政府应当通过法律和改革现有的户籍制度等方式,使每个公民不分城乡、不分地区地有权利使用法定基本公共服务设施。

  当前中国实现基本公共服务均等化需要三个因素:能力、机会、权利。所谓能力,就是通过转移支付的方式,使每一个公民都具有享受法定基本公共服务的财政支出能力,这需要改革和完善现行的财政体制,建立科学的转移支付制度和机制,包括地方政府的财政需求和中央政府的财政支出能力,换句话说,需要计算财政需求能力和支出成本,标准就是人均财政支出额。所谓机会,就是通过规划和公共投入,可以使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务设施,问题是要处理好空间布局的合理性问题,特别要考虑城市化因素和人口迁移等问题,避免资源浪费,这里要考虑的标准包括设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准、占地标准等。所谓权利,通过消除城乡分割分治体制,使每个公民不分城乡、不分地区地有权利使用法定基本公共服务设施也是可以做到的,这里不存在什么标准问题,是无条件的。所以,在我国现阶段,实现基本公共服务均等化的目标,包含了财政体制改革和财政机制的设计、基本公共服务社会的发展和规划、城乡户籍制度的改革等一揽子因素。

  要实现三个目标:能力、机会和权利,就必须解决区域内涉及基本公共服务的财政供给能力与财政需求能力之间的关系,也就是中央和地方的财政分配关系问题。这也是一个国际性问题,尤其发生在联邦制国家。为了实现财政能力均等化,联邦政府通常通过向下游政府转移支付一定的现金。加拿大主要是通过建立省级政府财政支出能力均等化来为所有加拿大居民提供品质适度的基本公共服务。具体做法是,加拿大所有的省份都被纳入均等化体系,并计算它们所有的财政收入来源:计量各省和地方政府财政收入状况和提供基本公共服务的能力,包括十个省的30多个不同的财政收入来源,如所得税、销售税、财产税以及经营税,等等。在加拿大,均等化的标准是财政收入水平,以人均财政收入水平计算。根据人均财政收入水平,联邦政府对财政收入低的省份实行财政转移支付。尽管各个州的财政收入不一样,但在联邦层次,美国并没有一个统一的均等化项目。美国联邦与州之间的转移支付,并不包含均等要素。例如,决定联邦拨款水平的是各州的个人收入水平。有一些拨款考虑均等化因素,例如面向弱势群体的教育项目、食品和营养项目,特别是医疗补助的大部分。美国的均等化主要是依靠各种各样的资助项目。瑞士1933年建立均等化体系,首要因素是考虑各州的税收能力,并以此为依据,建立有条件的基金。1958年,瑞士宪法赋予中央政府均等各州财政能力的权力,以消除区域差别,比利时缩小联邦内部实体之间财政差距的唯一机制是一个叫做“国家共同一致介入”的项目。在此项目下,那些人均收入低于国家平均水平的区域可以无条件得到联邦政府的转移支付。在发达国家,与基本公共服务均等化目标相关的不均等问题有四个,区域差别、中央(联邦)与地方政府的财政收入和支出差别(纵向不均等:中央或联邦政府财政收入快于、大于地方政府,地方政府的财政收入慢于、小于中央或联邦政府,但其财政支出却快于、大于中央或联邦政府),地区间的财政收入和支出不均等(横向不均等)、居民收入差距。在我国,还要加上一个城乡差距。大部分国家的均等化政策和战略也主要是为了提高政府间的财政能力均等化,目标主要是地方政府财政能力均等化。我国的基本公共服务均等化还稍微有所不同,从某种意义上,其目标是针对政府间财政能力均等化,以实现个体对基本公共服务的人人可及。

来源:中国发展观察 2012年第11期 [关闭] [收藏] [打印]

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