丁元竹:治理现代化:让权力回归本色

作者:丁元竹  时间:2014-05-04

 

  编者按

  结合“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标,本文作者提出一个问题,即学术研究中的假设与现实有时会存在差距,这使得从理论上梳理政府与市场、政府与社会的关系面临困难。

  这个问题给学术研究和政策实践带来的困扰由来已久。在全面深化改革的今天,相关课题值得强调并亟待深入研讨。

  此外,围绕政府的自我规范、社会政策兜底作用的发挥、社会组织的善治等话题,作者的分析也涉及到治理现代化的热点问题。比如,政府在规范市场的同时,也要规范自己;再如,一个经济体,政府与市场的分权比例不是一个容易说清楚的问题;又如,社会组织的治理更体现出志愿精神的价值。

  期待作者的介绍和分析对读者有所帮助。

  当下,政府与市场的关系、政府和社会的关系正成为人们关注的热点。究其原因,一是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,这给人们留出很多解读的空间。二是人们认为,只有界定政府、市场、社会的关系,才可以规范它们各自活动的范围,预防滥用权力,避免市场失灵,确保社会公平正义。

  政府在规范市场的同时,也要规范自己

  现代经济是一个高度复杂的体系,其复杂程度不亚于物理学家和生物学家研究的物理体系和生物体系。

  就研究来说,经济学家和社会学家研究的具体的个体,在其实际行动中表现出来的可能是“说得出来的我”,但是,真正意义上的“我”,可能是说不出来的,或者是不愿意说出来的。因此,学者们即便是做了深度的研究,要真正把握现实的经济运行规律并非是一件易事。这就不能不依靠假设,但是,假设与现实有时会存在巨大差距。因此,从理论上梳理政府与市场、政府与社会的关系就需要特别谨慎。

  这不是说,政府与市场、政府与社会没有边界。其实,我们可以通过权力的使用来看它们之间的界限。

  市场机制的特点之一,就是市场的权力是通过一个个市场主体分别做出交易决策实现的,所以,市场的权力是分散的。这些分散的权力要有秩序,必须依法运用,所以市场经济又是法治经济。

  政府是制定法律法规、保护市场的主体。政府在规范市场的同时,也要规范自己,这就要谨防政府机构和公务员滥用权力。滥用权力尤其是滥用公权力,成为社会、百姓、媒体关注的热点问题,它是人们评判政府的公信力、绩效和透明度的标准之一。一方面,滥用公权力严重损害公共利益,使广大社会成员感到不公平和不公正,引发群众不满。另一方面,公权力的滥用会对现代市场制度和社会体制造成严重扭曲,不利于市场经济体制的建设和完善。

  当前,为了进一步明确政府与市场、政府与社会的关系,必须进一步规范政府的权力,进一步明确市场的作用,进一步完善社会组织治理体系。

  确保政策的公共性,是实现公平正义的大课题

  政府行使权力的首要任务是维护社会公平正义,具体体现在确保社会公平正义的社会政策上。通常,社会政策是政府的兜底政策。

  一个经济体,该把多大比例的权力交给市场去支配?老实说,这不是一个容易说清楚的问题。一方面,市场的力量来自它本身的分权,它促使个体去发挥各自的积极性来解决自己的问题,创造更多的利润。另一方面,现代市场经济的交易体系非常复杂,非古代市场的简单产品交易所能比拟。再者,政府还需要提供市场不愿意提供的公共服务和公共产品,诸如义务教育、基本医疗等。在我国,经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护被界定为政府的基本责任。

  政府要最大限度地确保社会政策的公共性,避免利益集团干扰。针对社会政策和社会保障失灵,出现了志愿主义的治理模式,那就是非营利部门参与社会福利和社会保障。但是,在社会政策制定领域,如何确保政策的公共性,依然是一个确保实现公平正义的大课题。

  完善社会组织的善治机制

  近年来,腐败问题不仅侵蚀了公共部门,也蔓延至非营利组织,即社会组织。规范社会组织管理,建立和完善社会组织的善治机制,就是实现社会组织治理体系和治理能力的现代化。

  在志愿部门,治理一般是指理事会成员和执行官发挥关键作用的行动领域。治理者负责组织的整个方向。治理不可避免地包括大量责任和判断。从法律的角度来看,治理者对组织负责,他们负责组织干什么、怎样干和怎样干好。他们还负责保证组织依法履行自己的义务。尽管治理者负有如此重要的职责,但是通常他们是以志愿者的身份参与社会组织的治理。就社会组织来说,它的治理更体现出志愿精神的价值。

  在美国,尽管社会组织的任务和规模千差万别,但大部分社会组织都拥有一样的理事会,拥有无酬金、来自外部的、业余时间参与管理的理事会成员。但是,社会组织拥有全职的、有酬金的执行官,称为总裁、执行主任、执行秘书、高级主管、行政官、总经理,等等。在美国,社会组织全职的、有酬金的执行官不是最终的决策者,而仅仅是决策的执行者,最终的决策者是理事会,那些被称之为志愿者的理事会成员承担着重大问题的决策责任,他们与社会组织没有利益纠葛,可以凭自己的价值判断、社会良知、智慧才能对社会组织的发展做出决断,确保社会组织的良性运行,确保公共财产得到合理、合法地运用于社会发展和公益事业。

  总之,保护和监管市场,建设法治经济,通过社会政策兜底,实现公平正义,加强社会组织的绩效管理,实现其善治,是当下进一步理顺政府与市场、政府与社会之间的关系,预防腐败,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。

  (作者为国家行政学院决策咨询部副主任、教授)

  

来源:中国经济导报 [关闭] [收藏] [打印]

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