方栓喜:国企改革关键是建立 公共企业制度

  时间:2012-09-20

  提要:就公共企业制度而言,其核心是追求社会公平正义,克服市场失灵,提供普遍福利。

  社会公众在教育、医疗、社会保障、公共文化、公共就业、环境保护等多方面的公共需求全面快速释放出来。这些公共产品领域的需求,需要政府整合包括财政资金、国有企业、事业单位等多方面的公共资源来满足。

  建立公共企业制度,把国有企业框到公共企业这个笼子里,依法规范国有企业的经营范围和设立,依法规定其治理结构。私人企业提供私人产品,公共企业提供公共产品。

  在一个成熟的市场经济体中,公共产品与私人产品生产遵循着不同的规律、原则和制度规范。为使得私人产品和公共产品都能够按照最有效率的生产方式提供,一个社会既需要私人产品的企业制度,也需要有一套公共企业制度。就私人产品领域的企业制度而言,其精髓是发展公平竞争,实现私人产品领域的资源配置效率最大化。就公共企业制度而言,其核心是追求社会公平正义,克服市场失灵,提供普遍福利。我国30多年的改革开放走到今天,私人产品领域的企业制度基本建立起来了,但公共产品领域的企业制度建设尚待破题。本着适应社会公共需求变化、完善市场经济体制、服从经济发展方式转变大局的原则,应当把建设公共企业制度作为深化国有企业改革的最终目标。

  1我国进入公共产品短缺时代,国有企业作为公共企业更能体现社会公众需要

  改革开放之初,我国处于私人产品短缺时代,解决吃穿温饱的基本生存需要是主要矛盾,社会公众在教育、医疗、社保、文化等公共需求并未显现出来。当时国有经济是经济建设的主力军,多年来,许多国有企业实际上在提供私人产品。虽然从今天看这是一种资源错配,但这反映了一个生存型阶段多数老百姓的基本需求。在生存型社会的特定背景下,多年来人们要求国有企业改革,主要的理由是国有企业的生产效率太低。也就是说,国有企业的生产效率提高就行了,不管它是生产私人产品还是公共产品。这样思考问题在相当一段时期并没有错,也并没有多少人提出异议。

  1993年的党的十四届三中全会提出建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,主要是针对国有企业运行效率低下,并考虑到国有资产的保值增值。在特定的历史背景下,当时并不可能提出和明确阐述国有企业是提供私人产品还是提供公共产品的。

  但是今天情况有很大变化,社会公众在教育、医疗、社会保障、公共文化、公共就业、环境保护等多方面的公共需求全面快速释放出来。这些公共产品领域的需求,需要政府整合包括财政资金、国有企业、事业单位等多方面的公共资源来满足。

  在新的形势下,国有企业提供私人产品,不管效率有多高,不管把企业做得有多强,都难以为社会公众所理解。国有企业改革的真问题是:仅仅局限于把现代企业制度作为目标,即使治理结构完善了,即使效率提高了,即使赚再多的钱、再能体现国家强大,一般老百姓并没有切身感受。比如校车领域、比如环境保护领域,相当多老百姓最急迫要求的公共领域需要加大投入,国有企业为什么不能在这些领域更多地发挥作用?

  随着人们对国有企业不认同的增加,应当看到这种现实:国有企业不仅仅是一个市场竞争主体,是同执政党的社会认同,同国家的长治久安联系在一起的,不管有多少理由,利用公共资源提供私人产品的资源错配状况,已经到了非改不可的地步了。顺应公共需求全面快速增长的时代变化和民意要求,需要尽快明确建立公共企业制度的新目标,使国有企业的存在与社会普遍福利的提高紧密联系在一起。

  2从完善市场经济体制的角度看,国有企业作为公共企业,有别于民营经济,更有条件实现国有经济和民营经济的优势互补

  在建立市场经济体制框架的改革进程中,国有企业实际上沿着成为有效市场竞争主体的目标方向上改革和演进。在这个过程中,多方面寄希望国有企业与民营企业公平竞争,由此建立起公平竞争的市场规则体系。并力图沿着多种所有制平等竞争的方向进一步设计改革路径,这的确是一个美好的愿望。

  但现实情况是,国有企业背靠政府做后盾。以融资为例,由于政府强大信用的隐形担保,国有商业银行更愿意把贷款借给国有企业。近几年,银行贷款大约80%给了国有企业,民营中小企业作为带动就业、发展经济的主力军,反而融资难的问题越来越突出。在这里,国有商业银行按照市场原则行事,肯定愿意贷给有保证的企业,其行为并没有错,但造成整个国家资源配置的低效率。这里背后的逻辑是,国家办企业与私人办企业是完全不一样的,想发展平等竞争难乎其难。在私人产品领域,市场经济公正的游戏规则就是裁判员尽可能不要做运动员。

  从国有资本的视角看待国有企业,把国有资本同国有企业区分开来是一个重大进步,国有资本有进有退是一个很好的提法,便于国家从整体上优化国有资本配置。问题在于,不搞清楚什么领域应该设置国有企业,不明确哪些领域的企业应该由国家直接办、直接控股,国有资本就会进退失据。这些年人们争论“国进民退”也好,“国退民进”也好,真正的问题是大家没有把国有企业与民营企业在制度上分开。把二者都笼统地称为平等的市场竞争主体,那就是任何领域任何企业都可以进,都可以退,并无争论的必要。

  按照国有企业、民营企业平等竞争的思维方式来设计改革,主要的问题是反垄断,近年来反垄断法出台了,反垄断机构都设立了,但是反垄断的效果如何?国家办企业,左手反右手,不仅难以真正解决问题,还会带来更多的麻烦,从而使得改革越搞越复杂,并带来更大的改革成本。

  为化解“国进民退”的争论,一些专家提出国有企业和民营企业是优势互补的关系,不能把二者对立。这种提法很有道理,的确为解决国有企业和民营企业之间关系提供了新的思维方式。

  有分工才有互补,大家都挤在私人产品领域就是竞争关系,不可能有多少互补关系。你开酒店我也开酒店,你搞房地产我也搞房地产,看谁更有手段,不会优势互补。比较现实的做法是,要适应市场经济规律,私人企业一套制度,公共企业一套制度。建立公共企业制度,把国有企业框到公共企业这个笼子里,依法规范国有企业的经营范围和设立,依法规定其治理结构。私人企业提供私人产品,公共企业提供公共产品,“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”。加大力度落实非公经济新36条,重要的措施之一,在于逐步将更多的国有资本配置在公益性领域,使竞争性领域的国有资本进一步减少,为民营经济腾出更大的发展空间。这样,把国有经济和非公经济两者各自的优势发挥好,为民营经济和中小企业发展开辟更大的政策空间和制度空间。

  3从转变经济发展方式的现实需求看,国有企业作为公共企业更有利于经济结构的转型升级

  国有企业改革只有服务于转变经济发展方式的大局,才能赢得多方面的支持,才能真正取得突破。今天强调国有企业的重要性,就是要国有企业能够肩负起转变经济发展方式的重任,肩负起把13亿人由中等收入阶段带向高收入阶段的历史使命。

  我国经济发展方式之所以作为一个问题被提出,主要在于多数人的实际福利难以随着经济增长而同步提高。那么,为什么经济增长速度很快,但多数人反而感到幸福程度没有提高?深层次的原因在于,我国由生存型阶段迈向发展型新阶段,多数人的福利提高更有赖于与人的自身发展密切相关的公共产品消费。

  国有企业作为公共企业提供公共产品,将使经济结构的转型升级与广大社会成员的普遍福利提高紧密结合在一起,从而为转变经济发展方式提供强大的社会支持和社会动力。我国消费主导的经济转型受制于公共产品短缺,国有企业提供公共产品,提高消费者的消费预期,将为消费主导的经济转型提供强大的动力支持;我国服务业主导的经济转型受制于公共产品短缺,国有企业提供公共产品,将为推动人口城镇化进程,扩大服务业发展空间提供强大的动力支持;我国人力资本主导的经济转型受制于公共产品短缺,国有企业提供公共产品,将为我国由人口大国向人力资本大国转变提供强大的动力支持。

  国有企业提供公共产品绝不是削弱国有经济的主导作用,而是使这种主导作用能够体现转变经济发展方式的大局。随着我国进入中上收入阶段,公共产品领域是一个非常广阔的投资空间和发展空间。比如,未来5年,我国3600万套保障性住房需要4.68万亿元的投资;未来5年,我国环境治理需要至少5.4万亿元的投资才能达到真正改善生态环境的效果;未来10年,我国实现基本公共服务均等化需要大概20万亿元的投资规模。

  这些功在当代、利在千秋的许多领域,连国有企业都不愿意投资,又如何能够调动民营经济去投资?

  4把建设公共企业制度作为国企改革目标,最重要的是扩展国家的正义能力

  我国改革进入整体制度建构阶段,改革的本质是扩展国家的正义能力,所有的制度建构都需要建立在这个基础之上,这样才能使改革具有广泛的社会基础,使改革建立在更为广泛的社会共识之上,获得更大的社会支持。

  国家有没有能力扩展正义的秩序,在很大程度上取决于国有企业的定位问题。前几年,许多学者提出把社会建设作为改革的中心环节。

  应当看到,经济制度仍是决定性因素,没有一个好的经济制度,靠政府再分配很难解决多少问题。根据2008年的数据,石油、电力、电信、烟草等行业的员工人数不到全国职工人数的8%,但其收入相当于全国职工工资总额的60%左右;从行业内部的工资收入差距看,基本趋势是,国有资本比重越高,职工收入越高。这样的利益失衡,不可能靠国家的再分配拉平。或者说,经济领域继续不断地出现不平等,很难靠社会建设本身来解决。

  在当前全球经济形势随欧洲主权债务危机恶化,国内经济增长前景不明朗的特定背景下。化危为机,根本出路在于深化经济体制改革,首当其冲是建立公共企业制度,强化国有经济的“经济稳定器”、“社会稳定器”作用,实现经济结构转型与社会稳定和谐的“双赢”。把建立公共企业制度作为国有企业改革目标,最重要的是彰显国家扩展正义秩序的能力,给社会以巨大的信心。(作者系中国改革研究院公共政策研究所所长)

来源:深圳特区报 [关闭] [收藏] [打印]

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