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高培勇:增值税是结构性减税重点

作者:高培勇  时间:2012-01-12

  中国社科院财经战略研究院院长高培勇,于近期召开的全国财政工作会议上提出了2012年的税政路线图。

  根据财政部部长谢旭人的看法,这包括降低部分进口商品关税,继续落实提高增值税、营业税起征点等减轻小微企业税费负担,在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点,全面推进资源税改革,稳步推进房产税改革试点等。

  对于这样的结构性减税,中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为,这意味着2012年的税收将有增有减,但增减互抵之后,净效应是实实在在的减。而征税领域,重点是增值税扩围,即营业税改增值税,具有避免重复征税,减轻税负,并实施更低税率的意义。

  高培勇认为,国民收入分配改革的方向,是要减税,但不是减个税,而是应该减通过企业法人中间环节征收的间接税,增加直接从居民征收的直接税。

  增值税是结构性减税重点

  《21世纪》:中央提出2012年财政政策要继续完善结构性减税政策,加大民生领域投入,积极促进经济结构调整,结构性减税主要会有哪些空间?

  高培勇:目前来讲,增值税扩围,或者叫营业税改增值税,在减税中空间最大。其他的减税措施都是零敲碎打的,没有太大的意义。

  2010年,增值税收入占全部税收收入的39.5%;消费税和营业税的收入占比则分别为9.9%和14.5%。鉴于当前的经济形势和实施积极财政政策的需要,在财政能承受的范围内,结构性减税的主要对象显然应当锁定于增值税。

  不太专业的人可能会在意减哪种税,但是不同的税种,占全部税收收入的比重是不一样的。个人所得税占税收的比重在2010年是6%,即使起征点从2000元提到3500元,但再怎么动都是小规模。而营业税改增值税,即14.5%的营业税税收比重,加到增值税的比重上,整个增值税占总税收的比重就会超过50%,这样的改革造成的影响,是很可观的。

  营业税改征增值税,有三层减税效应,第一是不再重复征税;第二是税负减轻;第三,这次的增值税的扩围改革中,引入了11%、6%两档较低税率,这意味着增值税的水平由于引进了新的较低水平的税率,整个增值税的平均税负水平也降下来了。

  2012年,“减税”而非“增支”将成为积极财政政策的重心所在。结构性减税,当然有别于全面性减税,其最重要的特点在于两个方面。一方面要通过减税,适当减轻企业和居民的税收负担水平;另一方面,要通过有增有减的结构性调整,求得整个税收收入结构的优化,将减税操作与税制改革的方向相对接,是结构性减税的应有之义。

  《21世纪》:上海的营业税改增值税,目前这部分改革收入暂时归地方,以后要推广的话,增值税中央和地方的75:25的比例是否要重新定,中央和地方的财权问题是否要重新划分?

  高培勇:这是短期试点,不影响现有的分税制,要在现有的格局下做事。如果向全国推开,改革现有的分税制,那自然不是现在的概念。未来营业税改增值税推开后,分税制体制的重新再调整,肯定会有。就好像父亲和儿子两个人,现在你每个月要交我300块钱,过两天物价涨了,就要交400了。所以分税的比例肯定是要调整的,什么事情要与时俱进,未来中央地方分税的比例也要改。

  美国整个税收收入中,来自属于间接税性质的流转税的比重不足20%,来自属于直接税性质的所得税类税收的比重超过70%。目前在中国,来自属于间接税性质的流转税的比重则达70%以上,其余的来自属于直接税性质的所得税的比重不足30%。

  间接税是累退税,相对而言,低收入者往往承担更多的间接税负担。直接税则通常为累进税,高收入者往往承担更多的直接税负担。这意味着,我国税收收入的绝大部分都具有累退税性质,而累退税的主要承担者并非高收入者。

  这样的格局要求我们必须调整。怎么调整?其实大致的方向就是增加直接税,减少间接税。目前增加直接税比重的改革已经在突破。比如重庆对3400套独栋别墅开征房产税,目前执行1年,到2011年10月31日为止的时候它们宣布在可税的这些存量房当中,有些是不可税,不可税是什么意思?就是有些房子虽然住了,但是没有办房产证,类似这样的把它去掉,大概征税比例超过90%,终于有房产税收入进入了。

  这个办法下一步可以复制到全国,房产税改革是第一年,我们终于看到了进展,不仅是研究层面的谋划了,而是实实在在真刀真枪的实际行动。房产税作为地方税,可以在未来开辟出新的财源,为中央地方分税体制的调整提供思路。

  《21世纪》:中央经济工作会议提出2012年要合理调整消费税范围和税率结构,这个主要是降低税率,促进消费吗?

  高培勇:消费税并非一个独立的税种,而系附加税。它是在全面征收一般流转税的基础上,选择特殊的商品或服务而附加征收的一种税。

  一想到消费税人们首先就会想到奢侈品,但是不要把所有商品都想成消费税的征税对象。因为消费税是特种消费税,增值税是一般消费税,一般消费税所有商品都征,消费税之所以叫特种是因为它只选择部分商品征。选择哪些商品呢?一般是选择奢侈品。另外还选择与能源、资源消耗有关的产品。

  消费税的制度是与时俱进的。比如某个时期的奢侈品,随着经济的发展和环境的变化,有可能成为非奢侈品或生活必需品。因而需要进行征税范围、税率结构和征税环节的与时俱进的调整。这种调整相对于其他税种,往往频率较高。作为我国经济和社会发展的一个重要时期,在“十二五”期间,消费税肯定要经历一个相应的调整过程。

  总的来说,征消费税的目的是给它的征税对象加重税负,这是有道理的。对奢侈品加重税负,目的就是要限制奢侈品的消费来调节贫富差距;对于能源、资源类产品加税是为了控制能源、资源类产品的消费,从而节约使用资源和能源。这是消费税的两大功能。

  大家想到的是减税,呼吁减消费税,但是为什么要减要搞明白。消费税并不是所有的人都消费、都承担的,只是那些消费了奢侈品的,消费了以资源和能源为原料的商品的,只对这两类产品的征税。

  大家都呼吁要减少消费税,但就要琢磨为什么要减。刺激内需?如果说中国是真的需要刺激富人的内需,那我觉得是该减的。但如果说是要用消费税来控制奢侈品的消费,并且调节贫富差距,那我觉得是不该减的。

  所以关键是站在哪个角度去分析减消费税,中国目前的国情背景是什么,这是主要矛盾,不能一概地说该不该减或该不该增,这不是重要的问题。重要的问题是,你想增和减的目的是什么。

  个税实现综合与分类结合应在“十二五”完成

  《21世纪》:现在中央说,土地收入也要纳入预算管理,预算内和预算管理有什么区别?

  高培勇:预算是对于政府的收入与支出(来说的),预算内外不仅仅讲收入,还讲支出,是对政府的收支做的一种界定,预算内就是完全的一种预算管理,纳入预算内,同时也要通过人民代表大会的审批才能实施,预算内就是审批制。

  所谓的预算管理,只是纳入预算视野,但不审批,我们把它叫做备案制。还有一种就是完全游离于预算视野之外。这是三个不同的层面。

  财政收入和政府收入是两个不同的概念。财政收入去年八万三,今年要达到十万亿,讲的都是第一层次的。第二层次就要加上其他项目了,其他项目就是备案制的。备案制是什么意思呢?它也报人大,人大也过一遍,但是不批。为什么不批呢?它是由收入单位自己自收自支的这笔钱,只是说通过人大的制度视野。

  《预算法》修订的办法已经公布了,该预算法修订案(草案)提出原则上各级政府的全部收入和支出都要纳入预算,严格预算执行,规范预算调整,完善预算审查监督。2011年10月份已经过了国务院常委会议了,今年就要把它修订出来,等修订出来我们再讨论。

  《21世纪》:关于个人所得税,国家在10多年前就提出个税要实现综合与分类相结合,为什么很难执行?

  高培勇:从九五开始,每个五年规划,都强调要建立个人收入的分类和综合相结合的个人所得税制,但是迄今,分类和综合相结合的个人所得税制改革方案的实施一拖再拖,导致如此的原因是,综合与分类相结合所得税制要建立在纳税人个人申报的基础上。

  迄今为止,我国的税收征管机制仍停留于“间接”征收、“截流”管理的水平,这显然不适应建立在纳税人个人申报基础上的综合计征的需要。一旦走出既有的从源征税、代扣代缴的个人所得税征管轨道,现实税收征管机制的“底线”便极可能被突破,从而陷税务机关于尴尬境地。

  目前无论从哪个方面看,个人所得税实行综合与分类相结合制度的改革任务,都应当立足于在“十二五”时期完成。这当然并非易事。但凭借着我们的政治优势和已经打下的经济技术基础,又并非完全没有前行的空间。关键的问题是,要在全社会范围内形成广泛的共识。以此为基础,举全社会之力,拿出实质性行动。当然,在这个过程中,财税部门要充当发动机和协调人。

  个人所得税又是迄今为止政府所能拿出的最直接、最基本的政策手段。若不能在个人所得税实行综合与分类相结合的制度上首先取得突破,那调节居民收入分配的努力很可能就会同以往我们曾经反复经历过的那样,陷于“空谈”状态。

  个税综合与分类相结合不是没有实现的可能,但也不能说现在条件已经具备了,而是要设定目标、搞出规划,从现在开始做起,而不是说现在条件具备。我强调过多次,它的难度在税收征管机制。

  《21世纪》:在政府、企业、居民收入分配中,要提高居民收入的比重,从税收体制改革来看,有没有什么切实有效的方法?

  高培勇:国民收入分配改革的方向,是要减税,但不是减个税,而是应该减间接税,增直接税。

  为什么要减间接税?说得通俗一点,间接税是大众税。现在中国的税收格局就是这样一种情况,要增税大家一起增,要减税大家一起减,从来没有锁定特定目标的税。比如说,现在提调节收入分配,一定是要从富人那里多拿钱,通过政府转交给穷人,否则不叫调节收入分配。那么,我们在现行税收条件下怎么才能从富人那里多拿钱呢?你拿不来。因为所有的税收都是大众税,70%是间接税,90%是企业交的税,就是这种情况。

  一个通道一个出口,政府收税的通道是价格,走价格通道,由企业缴纳,这是我说的两大特点。不管多少钱的税,比如10万亿的税,从哪来的,一定是通过价格渠道汇到政府这里来的。另外一个,是通过企业之手交给政府的。那么一旦是企业交,就是可转嫁的税。一想到走价格通道,那也是可转嫁的税。一旦是可转嫁的税,前提就是无法锁定税收的归宿,就是全体消费者共同承担的税。

  这样一种格局怎么去调节收入分配?一定想办法让某一部分税收的归宿是可把握的,就得转到直接税上来。转直接税的前提一定要减间接税,否则的话就等于无形加税。直接税是富人的税要加重。

  税收是一个方面,财税还有另外一方面,就是通过政府支出的角度去补贴穷人。加直接税,可能看到的是居民收入减少,但是当把它转作支出的时候就是另外一种收入的增加,叫转移性支出。

  一般性和专项转移支付要有平衡

  《21世纪》:在财政支出方面,中央财政的钱能不能少搞一点基础建设投资,多用在公共投入,比如教育等等方面?现在的教育投入还不到4%,公共财政的支出为何如此缓慢?

  高培勇:钱该花多少是取决于整体宏观经济政策的,现在要搞积极的财政政策,积极的财政政策就要扩张。

  那么首先需要解决总量问题,总量问题集中体现在赤字规模多大,这是一个问题,要不要扩张?要不要多花钱?接下来是要解决结构问题。结构问题是多搞一些投资还是多搞一点民生?中央经济工作会议已经明确了,2012年主要是把资金用于改善民生。

  《21世纪》:分税制过去实施主要是为了解决中央财政收入比较低的问题,现在中央财政收入越来越多,分税制是否需要改革?但有人说很多中央的钱都是通过专项转移支付下去的,有的地方拿不到钱。

  高培勇:分税制的全称叫分税制财政体制,既然是财政体制,它说的就不是如何分收入的问题,还涉及到支出的问题。财政是收入和支出两个方面的结合体。

  当大家只盯着收入中央拿了52%、48%归地方的时候,这只是分税制的一翼,另一翼要看最终的钱是归谁花的。我要说的是,中央财政的64%是归地方花的,通过各种转移支付转到地方去了,那再算这笔账你就知道了,中央花的钱不足三成,70%的钱是在地方。

  目前中央财政的很多钱是通过专项转移支付花下去的。专项和非专项都是不可或缺的。专项转移支付是希望地方能够用这个钱做特定的事情,否则钱可能就乱花了。

  至于专项是怎么下达的,在这期间有没有其他方面不规范的行为,那是第二层次的问题。我们只是评论有专项好还是没有专项好。我们认为,有专项,也要有非专项,我们叫一般性转移支付或者叫财力型的转移支付,只是给钱,不问你干什么事。这两方面要有一个平衡。不能说不要专项转移支付。

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