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高培勇:把结构性减税政策真正落到实处

作者:   时间:2012-10-08

  《经济参考报》:十六大以来,以科学发展观为统领,我国财税改革不断向纵深发展,请您谈谈我国在财税体制上都进行了哪些方面的改革?取得了哪些成绩?

  高培勇:要对十六大以来的财税体制改革进展状况做一比较系统的描述,一个最好的选择,就是从中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》入手。在那一具有历史意义的文献中,有两段文字即第20和21条款系统勾画了有关财税体制改革的内容。

  其中,在税制改革方面,包括的项目有:改革出口退税制度;统一各类企业税收制度;增值税由生产型改为消费型,将设备投资纳入增值税抵扣范围;完善消费税,适当扩大税基;改进个人所得税,实行综合和分类相结合的个人所得税制;实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费;在统一税政前提下,赋予地方适当的税政管理权。

  在财政体制改革方面,包括的项目有:创造条件逐步实现城乡税制统一健全公共财政体制;进一步完善转移支付制度;深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革;清理和规范行政事业性收费;改革预算编制制度,完善预算编制、执行制衡机制,加强审计监督;建立预算绩效评价体系;实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控;加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。

  对照这些内容,可以清晰地看到,这些年来,我国的财税体制改革一直在深入、持续、稳步进行中。上述的改革项目,大多已经完成或者已经启动。即便尚未完成或启动的项目,则或是已经有所部署,或者已经在研究之中。

  《经济参考报》:去年底的中央经济工作会议明确提出,财政政策要继续完善结构性减税政策,加大民生领域投入,积极促进经济结构调整。结构性减税,究竟要减什么税?减谁的税?减税的规模有多少?这些问题理所当然成为人们普遍关注的话题。请您谈谈这方面的情况。

  高培勇:先说规模,减税没有规模就谈不到扩张效应。事实上,在去年年底的中央经济工作会议和今年的“两会”上对减税的规模已经做出了必要的界定。这可以从两个层面分析。其一,财政赤字的规模,将发行国债的赤字和动用中央预算稳定调节基金合二为一,今年安排的财政赤字规模一共高达1.07万亿。这实际上告诉我们政府今年计划“少挣多花”多少钱。少挣就是减税,多花就是增支。这1.07万亿一定要花在这两个方面。

  其二,减税和增支之间的分割。既然1.07万亿不是用于减税就是用于增支,两者之间该作何分割?同样,在上述的会议上,也曾做过如下的表述,今年积极财政政策的重心在于推进结构性减税,这是其一。其二,今年财政支出增加的重点在于改善民生。注意到上述“重心”和“重点”的表述,并联想到财政支出在投资与民生两个方面的不同含义,可以清楚地知道,在1.07万亿元的配置上,是要向结构性减税倾斜的。把1.07万亿“二一添作五”后稍加倾斜,我们认为至少要以6千亿元作为最低减税规模。

  论及结构,常识告诉我们,要把该减的地方减下来,不该减的地方千万不要去动。目前就整个中国税收的结构而言,我想两大特征是应当关注的。其一,我称之为“价格通道”。把2011年的全部税收按税种分割,18个税种中,其中5个税种占了90%以上,其他的13个税种占到了9%多一点。如果以此为基础,再在间接税和直接税之间作一个分割,能够称为直接税的就是企业所得税和个人所得税,两者相加大概是26%,其余的74%都属于间接税。这就意味着,在今天的中国,政府和居民之间的税收关系主要是通过价格通道来连接的。由此可见,即便只是基于让一个国家的税制比较均衡、比较匀称的考虑,也应该把减税的重点放在间接税上,而不是直接税上。

  其二,我称之为“企业出口”。把2011年的全部税收按照缴纳者做分割,会看到92%以上的税收都是来源于企业,只有7.94%的税收来自于个人。其中7.94%还有6%左右属于实行代扣代缴制度的个人所得税。所以,即便只是出于让一个国家的税收收入来源结构比较匀称、均衡的目的,也应该把减税的重点放在企业缴纳的税收上,而不是放在个人缴纳的税收上。

  由此看来,在结构上的减税要锁定两条,第一减间接税,第二减企业缴纳的税。如何去贯彻?“营改增”是一项既已得到包括决策层、企业圈以及社会各界的高度认同且已大致铺就了前行之路的涉及规模最大、影响范围最广的结构性减税举措。抓住“营改增”不撒手,是我们可以依循的把结构性减税落到实处的基本路径。

  为什么?既然要减间接税、减企业缴纳的税,减增值税是最优的选择。不妨注意到如下的基本事实:其一,增值税的块头儿最大,它是当前中国的第一大税种,在全部税收收入中占据41%的份额,它的任何变动,哪怕是轻微的变动,都会极大地影响到税收收入全局。故而,相比之下,减少增值税,或者说,以减少增值税为主,显然是此轮实施结构性减税的几乎唯一的选择。其二,当然也需要减营业税。但营业税的前途已经锁定为改征增值税,至迟在“十二五”结束,它就要纳入增值税体系之中了。其三,有人说要减消费税,但是许多人脑子里所想象的消费税和现实的消费税不是一回事。在很多人脑子里凡是服务的消费税都是消费税,但那是一般消费税。中国实行的消费税是特种消费税,不是对所有服务都征的,而是在征收营业税和增值税之后再选择部分商品加征。消费税的基本征税对象是奢侈品和与能源、资源消耗有关的商品,对于消费税的任何减少,都要牵涉到国家的收入分配政策和节能减排政策安排,不能不格外谨慎。

  所以,在三个流转税税种中,唯一能够锁定的就是增值税,应当把增值税作为减税的重点。目前增值税减税主要是通过“营改增”来实现的。基于上海的测算已经表明,在上海地域内,其所能涉及的减税规模,大约在100亿元上下。来自国家税务总局的测算也表明,在全国范围内实施“营改增”所涉及的减税规模,可达1000亿元以上。所以,它的实施范围越广,减税的规模效应就越大。所以,抓住当前的有利契机,加快推进“营改增”的试点范围,甚至在全国一次推开,是非常必要的。此其一。

  “营改增”应当也必须伴之以“降率”。在“营改增”之后,倘若其他税种不作相应调整,增值税在全部税收收入的占比就会一下子跃升至55%以上。这既不利于防范财政收入风险,更不利于税收收入体系的均衡布局。所以,一方面,鉴于“扩围不增(份)额”是应当尽可能争取实现的目标,另一方面,也鉴于进一步加大“营改增”减税规模效应的考虑,很有必要在实施“营改增”并扩大其试点范围的同时,启动降低增值税税率的改革。以目前的增值税标准税率水平计,每降低一个百分点,可收获减税2000亿元的规模效应。再加上附属于增值税之上的教育费附加、城建税和地方教育费附加而带来的减税,其减税总规模可望达到2500亿元上下。若可以降低2个百分点安排,那么通过降低增值税率所可能实现的减税规模有可能达到5000亿元。此其二。

  所以,抓住“营改增”不撒手,是我们可以依循的把结构性减税落到实处的基本路径。

  《经济参考报》:财政部近日公布的8月财政数据显示,中央财政时隔三年多以后再次出现负增长,对此,有人忧心忡忡,您认为这会不会影响减税进程?

  高培勇:减税的需求和财政收入形势的现实该怎么对接是一个重要问题。迄今为止,我们看到,进入今年以来,财政收入的增幅一直在回落。1—7月份,大概财政收入的增幅是11.6%,把八月份的数字算进去,大概降到了10.8%的样子。这个数字,尽管较之去年同期回落近20个百分点,但是,若换一个参照系,按照今年9%的预算收入增幅指标计算,则是“超出”预算1.8个百分点。它意味着,迄今为止,我国财政收入的走向,不过是以往增速的放缓,而非低于预算指标的增长。它所能影响的,至多是超收收入规模的多与少,不会动摇今年财政收支平衡的基础。

  即便今后几个月的财政收入延续前8个月的态势,仅以超出预算收入增幅指标1.8个百分点计算,今年可能形成的财政超收收入规模,起码在2000亿元上下。以此为基础,鉴于超收收入的机动财力性质,再考虑到已经打入预算的10700亿元的财政赤字空间,至少6000亿元的减税规模,不仅是有必要的,而且是有能力实施的,甚至是可以超越的。

  因而实施既定目标的结构性减税,从而在多重目标的周旋当中走出一条适合当今中国经济形势发展的宏观经济政策的调控之路,我们还有空间。

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