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韩俊:促进城乡公共资源均衡配置

作者:韩俊  时间:2015-11-11

  改革开放以来,人民群众物质文化生活水平显著提高,城乡面貌发生了翻天覆地的变化。但由于受城乡二元体制的束缚,我国城乡发展不平衡的矛盾依然突出。习近平总书记多次指出,小康不小康,关键看老乡。全面建成小康社会,最艰巨最繁重的任务在农村。必须按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的要求,坚持工业反哺农业、城市支持农村,促进城乡公共资源均衡配置,尽快补齐农村这块全面建成小康社会的“短板”,推动实现城乡基本公共服务均等化,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

  一、促进城乡公共资源均衡配置的必要性和紧迫性

  (一)城乡公共资源均衡配置,是从根本上消除城乡二元结构的必然要求

  新中国成立后,为了在较短的时期内实现国家工业化,国家实行以农补工政策,限制农村人口流入城市,农民被排斥在工业化、城镇化进程之外,城乡二元体制逐步形成并不断强化。改革开放以来,城乡分隔逐步被打破,城乡联系显著增强,农村面貌发生巨大变化。党的十六大以来,国家实施了具有划时代意义的农村税费改革,对农业生产实行直接补贴,农村水、电、路、气等基础设施建设取得显著进展,全面实施农村义务教育经费保障机制改革,全面建立和完善新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度,全面开展新型农村社会养老保险试点工作,统筹城乡经济社会发展迈出重大步伐。近年来,各级党委和政府按照党的十八大的战略部署,坚持把解决好农业农村农民问题作为重中之重,加大公共资源向“三农”配置的力度,加快健全城乡发展一体化体制机制,农业基础地位显著加强,农村社会事业明显改善,城乡收入差距明显缩小,在破除城乡二元结构上迈出重要步伐,取得重大进展。经过努力,作为公共资源核心部分的公共财政,其覆盖农村的范围不断扩大,从纯公共产品逐步向准公共产品延伸,已基本改变了“农民的事农民自己办”的格局。但相比城市而言,公共资源对农村的覆盖范围和支持力度还不够,不能满足农业农村发展对各种公共产品的实际需要,包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍带有明显的二元特点,城乡居民仍属于身份不同的社会群体,在就业、教育、医疗、社会保障等领域所享受的公共服务水平仍存在很大差距。现在,我国正处在加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的关键时期,推动城乡公共资源均衡配置是破除城乡二元结构的关键之举,必须继续把“三农”作为各级财政支出的优先保障领域,持续加大对农业农村的支持力度,健全公共资源在城乡之间均衡配置机制,推动公共资源对“三农”实现全方位覆盖。

  (二)城乡公共资源均衡配置,是全面建成小康社会的必然要求

  近年来,国家持续加大强农惠农富农政策力度,农业和农村经济发展呈现良好势头,粮食连年增产,农业综合生产能力有了质的飞跃,农民收入增幅连续多年高于城镇居民,农村贫困人口大幅度减少。预计到“十二五”期末,农村居民的恩格尔系数将稳定降至40%以下,标志着农民的收入和生活水平整体上开始走向宽裕。但应清醒地看到,我国“三农”问题的解决远未达到理想的程度。虽然长期困扰国民经济发展的农产品供给严重不足的矛盾缓解了,但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高、竞争力不强的矛盾仍很突出;虽然农民收入增长速度明显加快,但中西部一些省区贫困群体规模仍然较大、贫困程度较深,城乡收入差距依然很大。在城市面貌日新月异的同时,农村基础设施建设和民生保障方面的历史欠账还很多,农村环境脏乱差的面貌还没有根本性改观。现在,实现到2020年全面建成小康社会的目标只有五年多时间了,如果到全面建成小康社会之时,还有大量的农村人口生活在贫困之中,还有不少地区农村山河依旧、长期落后,那样的全面小康社会就是不完整的,成色是不足的。如果是那样,必然影响人民群众对全面建成小康社会的认可度和满意度。在全面建成小康社会的征程中,必须加快补齐农村这块“短板”,决不能把农民落下,决不能让农村掉队,决不能一头是发达的工业和繁荣的城市,另一头是凋敝的农业和荒芜的农村。前不久,习近平总书记在吉林调研时强调,任何时候都不能忽视农业、忘记农民、淡漠农村。必须将更多公共资源配置到农村,始终坚持强农惠农富农政策不减弱、推进农村全面小康建设不松劲,在认识的高度、重视的程度、投入的力度上保持好势头,拓展农民增收渠道,完善农民收入增长支持政策体系,促进农村形成良性发展机制,增强农村发展内生动力,全面繁荣农村经济,促进农村社会全面进步。(三)城乡公共资源均衡配置,是统筹推进新型城镇化和新农村建设的必然要求

  农村的发展离不开城市的辐射和带动,城市的发展也离不开农村的促进和支撑。在我国现代化进程中,必须推进城镇化和新农村建设双轮驱动,使之相辅相成、互促共进,促进城乡经济社会高度融合、共同繁荣。适应我国城乡结构这一大棋局的变动,一方面,必须加大公共资源对农村的配置力度,切实改善农村生产生活条件,让农村的产业能留人,让农村的环境能留人,让留在农村的人口能够安居乐业;另一方面,必须改变长期以来以户籍人口为依据配置公共资源的体制机制,将更多的公共资源配置到接纳农业转移人口较多的城镇。近年来,一些吸纳农业转移人口较多的城镇,常住人口规模在相对较短时期内急剧膨胀,教育、医疗、保障性住房等各类公共设施和服务的供给能力与常住人口的增长速度不匹配,造成公共服务供给出现脱节,无法做到对外来常住人口均等覆盖。如果在同一个城市里有大量常住人口不能享受与其他市民同等的基本公共服务,必然会引发社会矛盾,影响稳定和发展。因此,必须切实改善这些城镇的公共服务条件,加快消除进城农民与当地户籍人口的“二元结构”,实现基本公共服务的同城同待遇,让大多数进城农民工在就业居住地稳定下来,逐步融入城市,避免在城市周边形成大量的贫民窟,造成城市畸形发展。

  总之,随着我国综合国力的显著增强,已到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段,具备了统筹城乡发展和促进公共资源在城乡均衡配置的物质基础。我们要从党和国家事业发展的全局和战略高度,来深刻领会和全面把握促进城乡公共资源均衡配置的重大意义,加快健全城乡发展一体化体制机制,促进形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,努力缩小城乡发展差距。

  二、努力在促进城乡公共资源均衡配置上取得重大突破

  (一)健全农村基础设施投入长效机制

  要统筹城乡基础设施建设,进一步加大公共财政对农村基础设施建设的投入力度,推动城镇公共服务向农村延伸,促进城乡基础设施互联互通、共建共享。创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设和运行管护机制,建立自下而上的民主决策机制。积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营。

  (二)开展农村人居环境整治行动,建设美丽宜居乡村

  提高社会主义新农村建设水平,一是坚持城乡环境治理并重,深入开展农村人居环境整治工作。加快推进农村危房改造,统筹开展农房抗震改造。支持农村山、水、田、林、路及小流域综合治理。继续推进农村环境连片整治,统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理,推进种养业废弃物资源化利用、无害化处置。二是加大传统村落民居和历史文化名村名镇保护力度。传统村落是一种不可再生的文化遗产,保护传统村落是为了传承文明,让人们“记得住乡愁”。近年来,传统村落遭到破坏的状况日益严峻,加强传统村落保护迫在眉睫。要加大公共财政对传统村落民居和历史文化名村名镇保护建设力度。鼓励有条件的地方在保护好村落设施和自然景观基础上,合理开发文化、旅游资源。三是大力推进美丽宜居乡村建设。坚持规划先行、完善机制,构建适应我国城乡统筹发展的规划编制体系,尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划,在乡镇土地利用总体规划控制下,探索编制村土地利用规划,提高规划科学性和前瞻性,强化规划约束力和引领作用。因地制宜、分类指导,突出乡村特色、地域特点和民族风格,逐步实施村庄绿化美化。还应强调,推进美丽宜居乡村建设,主要在于提高农村基础设施水平,改善农民公共服务,方便农民生产生活,要防止搞不切实际的大拆大建,搞劳民伤财的“形象工程”,损害农民利益。

  (三)把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇

  解决城乡公共服务差距过大和部分城镇公共服务供给压力过大的问题,关键是完善以公共财政投入为主的基本公共服务供给制度。一是推进形成城乡基本公共服务均等化的体制机制。完善县域城乡义务教育资源均衡配置的机制。建立城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制。整合城乡居民基本医疗保险制度。健全全国统一的城乡居民基本养老保险制度,完善待遇确定和正常调整机制。加快推进最低生活保障制度城乡统筹发展。加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。规范基本公共服务标准体系,促进城乡区域标准水平统一衔接可持续。二是推动农业转移人口在城镇落户和平等享受城镇基本公共服务。加大均衡性转移支付支持力度,健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,保障农业转移人口享受应有的基本公共服务。公办义务教育学校要普遍对农民工随迁子女开放。采取政府购买服务等方式对公益性民办学校、普惠性民办幼儿园进行扶持。落实符合条件的农民工随迁子女接受义务教育后在居住地参加中考、高考的政策。扩大社会保险覆盖面,把进城落户的农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。统筹规划城镇常住人口规模和建设用地面积,建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。完善住房保障制度,将符合条件的农民工纳入住房保障实施范围。

  (作者系中央农村工作领导小组办公室副主任)

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