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韩俊:农产品收储改革成效好于预期

作者:韩俊  时间:2017-08-01

  

  在国内外形势发生重大变化的背景下,粮食收储的市场化改革正逐步推进。

  日前,在农业部农村经济研究中心举办的“2017中国农村发展高层论坛”上,中央农村工作领导小组办公室主任韩俊称,最低收购价和临时收储政策推行之初,对保障国家粮食安全、保障农民收入、稳定经济社会发展大局确实发挥了重要作用,应该充分肯定其功劳。

  同时,他也表示,这一政策在实施了十多年之后,国内外农产品的供求关系和市场形势都发生了一系列重要变化,政策性收储积累了一些矛盾,也越来越凸显,可以说高度依赖政府政策性收储的这套体系难以为继,已经到了非改不可的地步。

  事实上,改革已经在路上。三年前,中国已经开始探索新疆棉花和东北四省区大豆的目标价格改革试点。两年前,玉米临储价格下调,次年玉米临时收储政策取消,推行市场定价、价补分离的改革;油菜籽不再实行临时收储政策;稻谷和小麦最低收购价不再上调,保持了稳定。一年前,早籼稻最低收购价从每百斤135元降至133元。今年2月,三种稻谷最低收购价格全面下调。

  非改不可的最低收购价政策

  对于自2004年实施以来的粮食最低收购价政策,与会专家均表示积极评价,认为这一政策在推行之初,对调动农民种粮积极性,促进粮食持续稳定增产、农民收入较快增长,保障国家粮食安全确实发挥了极为重要的作用,应该充分肯定其功劳。

  但是,随着粮食最低收购价政策内涵、实施环境的变化,实施这一政策的外部性问题日益显现,粮食高产量、高进口、高库存“三高”并存的矛盾越来越突出。韩俊称,可以说高度依赖政府政策性收储的这套体系难以为继,已经到了非改不可的地步。

  由于政策性收储的价格刚性上升,托市收购基本变成敞开收购,临时收储变成了常态收储,市场的空间越来越小。韩俊举例称,矛盾最大的玉米,2014年临时收储量占东北四省区当年玉米总产量的88.3%,到玉米临时收储的最后一年,即2015年,这一数字达到了125.4%。这在于华北地区的玉米有一部分流入到东北,另一方面在于玉米的产量被低估了。

  现实中,执行粮食收储任务的主体为中储粮、中储棉等,以及委托租赁仓库来进行收购。政策性收储的价格,在很多地区和时候,高于市场价格,导致市场主体的预期发生变化,都不愿意入市,市场作用的空间越来越小。这就完全背离了托市收购政策的初衷。另外顺价销售和拍卖越来越困难,财政的负担在不断加重。高库存不但带来了每年很高的保管和利息费用,还意味着粮食潜在品质的损耗及库存粮食价差亏损的不断累计,特别是高价进低价出的风险加大,潜亏的风险不断加大。

  韩俊称,如果不改革的话,政策性库存的需求会越来越大,财政也将不堪重负。

  此外,国内粮食的供求和价格,以及国际粮食市场也发生了变化。粮食供求由过去长期供给不足,向目前供需基本平衡乃至阶段性、结构性过剩转变。

  当前,国际市场上粮食价格低迷。韩俊提到,从2010年开始,我国粮食价格已经全面高于国际市场的离岸价。2013年全面高于配额内进口的完税价,到了2015年,我国小麦国内价格比关税配额内进口完税价格高出34%,大米高出39%,玉米价格高出43.8%,国内粮食价格的倒挂,导致进口猛增。

  对于不受配额管理的玉米替代品进口猛增,韩俊表示,2014年到2016年,我国进口的玉米主要是玉米的替代品就高达1亿多吨,如果没有这1亿吨的进口,我国的玉米库存压力绝对没有现在这么大。而且大米等粮食的走私也十分猖獗。

  根据WTO规则,中国对小麦、稻米、玉米等产品采取配额管理。因此,关税配额内进口的完税价是国内农产品价格的第一道天花板,超出配额的进口完税价为第二道天花板。当前小米、稻谷等国内农产品的价格已经突破第一道天花板,有的农产品已经逼近,甚至个别时段突破了第二道天花板。有研究称,在开放的环境下,收储的代价很大,某种程度上是代替全球收储。如果突破第二道天花板的价格,关税配额防火墙的功能就会丧失,粮食等重要农产品将会大规模进口。洋货入市的常态化,将会让中国回旋的空间越来越小。

  改革成效好于预期

  农产品收储制度改革是农业供给侧结构性改革的一场硬仗。自2014年至今,中央对棉花、大豆、玉米、油菜籽、水稻、小麦采取了一系列的改革举措,农产品市场调控方式和农业补贴方式等发生了重大转变。韩俊评价称,从实践来看,改革总体进展非常顺利,成效好于预期。

  比如,基本建立起了农产品价格形成机制。农产品收储制度改革以后,反映供求关系的价格信号逐步释放,体现区域差异和品种差异的市场价格体系逐步形成。这样一来,市场价格就有效地激活了农业的产业链。随着玉米价格回归市场,上下游产业链明显复苏,整个东北、华北地区的玉米加工企业,正在开足马力生产。新疆棉花实行目标价格改革以来,全产业链集聚效应增强,战略布局加快形成。这三年来,新疆纺织、服装行业的固定资产投资预计增加900亿元,相当于这35年(1978年至2013年)纺织服装行业的投资总额。

  对于农民来说,基本利益也得到了较好的保障。

  韩俊称,实施玉米收储制度改革以来,中国守住了不出现卖粮难和保证农民基本收益这两条底线。改革以来,玉米市场平稳,市场化满足了农民的收粮要求,种玉米仍然是有利可图,新疆棉农收益也保持了基本稳定。他表示,没有任何一个国家的农业政策可以做到农民每年务农的收入都是增加,绝对不会减少。在市场经济下,就一定会有波动,不然政策就是扭曲的。相较于2014年玉米临储收购价每斤1.12元来说,如今农民的收入肯定是受到影响,但要知道这个价格是不可持续的。

  随着农产品价格回归市场,国内外价格逐渐并轨。比如,进口玉米的价格优势基本消失,这为国外玉米特别是玉米替代品的进口设置了屏障。根据官方数据显示,2016年玉米及其替代品进口同比减少45.8%,棉花进口同比减少29.5%,食糖进口同比减36.8%,油菜籽进口同比减少20.2%。另外,农产品临时收储政策取消以来,国家不再对玉米等进行政策性收储,缓解了由国家收储带来的仓容紧张的矛盾,降低了粮食损耗和坏粮的风险,特别是降低了粮食价差带来的政策的潜亏。

  对于改革这三年来取得的成就,韩俊仍然强调,要坚持底线思维,把保证粮食安全和农产品有效供给作为改革的根本前提。历史经验表明,一旦粮食出现大的滑坡,几年甚至十几年都缓不过来,守住粮食安全的底线,农产品的改革才会稳步的推进,才能为稳定经济社会发展大局赢得突破。

  他说,中国是一个大国,不要看库存有那么多,一旦市场预期发生变化,一旦把周转性储备交给市场,这点库存消化起来会非常快的。现在玉米的去库存速度大大超出预期,油菜籽的去库存已经基本完成,只是稻谷相对来说压力会重一些。现在有一些品种是供大于求,库存比较多,但要达到供求临界点,可能比想象要快得多,所以说一定要把巩固提升粮食的产能放在首要位置,否则就会出问题。

来源:第一财经日报 [关闭] [收藏] [打印]

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