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胡敏:特许经营将面临政府与民资博弈

作者:胡敏  时间:2015-06-12

  《基础设施和公用事业特许经营管理办法》6月1日起正式施行。这一管理办法的实施,将提高我国公共服务质量和效率,保障社会公共利益和公共安全,同时有利于激发民间投资活力,用制度创新的办法为民间投资带来更为广阔的空间。

  2005 年以来,国务院先后出台三个重要文件(即2005年出台《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、2010年出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和2012年出台《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》),支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。在这十年的时间里,各地都有了不少探索和实践,但这些政策由于缺乏可操作性强的具体办法,实际进入特许经营领域的非公有制企业还比较少。特别是在具体推进过程中,还有着许多制约因素影响了社会资本进入基础设施和公用事业的积极性。比如,大部分行政特许经营领域的公益性与市场经营的营利目的存在矛盾,一些地区的特许经营领域深陷垄断弊端,机构臃肿、效率低下、成本高涨,还有一些政府部门为了局部利益,在特许经营领域透明度和规范度不高,存在滥用特许经营权的行为等,使得民营资本不愿、不想、不敢进入特许经营领域。

  这一次由发改委会同多个部门联合起草的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》并经国务院审议通过予以施行,就是在过去实践经验的基础上,用8章60条内容,从制度和机制层面进一步明确了开展特许经营的适用领域、适用范围,健全了相关政策措施,强化了目前可利用的融资方式,严格了履约监督,为吸引和扩大社会有效投资,稳定社会资本投资的市场预期提供了可操作性的制度保证。

  在当前我国经济依然存在比较大的下行压力背后下,广泛吸收民间资本进入基础设施和公用事业特许经营领域,其政策效应是多面的。按照今年《政府工作报告》提出的任务,增加公共产品和服务供给,鼓励大众创业、万众创新是促进经济发展的“双引擎”,客观上需要扩大民间投资参与基础设施和公用事业特许经营,以公共产品的有效投资稳固经济的可持续增长;目前我国民间资本容量已经很大,基础设施和公用事业特许经营的投资空间也很大,而这些领域长期为国有经济把控,竞争机制和效益发挥很不充分,民间资本的进入将激活国有经济的存量调整,促进实体经济发展,发挥市场配置资源的决定性作用,反过来也能促进社会资本分享这一稳定并具有长期回报的“改革红利蛋糕”。

  去年下半年以来,政府力促的PPP模式(公私合营模式)作为国际上公共基础设施的一种成熟的项目融资模式目前已经得到国内广泛认同,政策环境也已形成,将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会资本,政府与社会主体可以建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,这既能减轻政府的财政负担,化解政府债务,又能减小社会投资主体的投资风险。

  就目前看,该办法施行后,公用事业投资市场特别是民营资本主体最大的担心主要在两个方面。其一,该办法毕竟是国务院的一个文件,考虑到公用事业投资回报的长期性,还需要将其上升到立法环节,以法律的形式保障特许经营者合法权益,减少政府的信用风险。

  其二,投融资渠道还要拓展,社会融资方式有待创新。该办法尽管鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金,鼓励特许经营项目采用成立私募基金,引入战略投资者,发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式来拓宽投融资渠道,但强化政府与社会资本协商合作,保护社会资本合法权益;兼顾投资者经营收益性和社会公共利益性平衡;确保机构投资者与公用事业成熟管理者更好地结合,处理好这三个关系在未来可能是政府与民营资本的博弈焦点。为此,要且观察且实践。

来源:东莞时间网 [关闭] [收藏] [打印]

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