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胡 敏:改革的精神引领新时期的国企改革

作者:胡 敏(国家行政学院研究员)  时间:2015-10-08

  自2013年11月中共十八届三中全会通过《全面深化改革若干重大问题的决定》以来,如何推进新时期国有企业改革就一直令人关注。经过近两年的深入研究和多方磨合,近日,由中共中央、国务院联名印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)终于出笼。这份《指导意见》共分8章30条约1万2千多字,对新时期国有企业改革作出全面部署,也集中了各方面意见,被媒体认为是一份新时期全面深化国有企业改革的纲领性文件。

  《指导意见》印发后,虽然各方面仍有不同的解读,也有不少争议,但认真研读,我们还是可以看到,“改革”的思想和精神贯穿了《指导意见》的全文。在文件颁布后,国务院国资委有关负责人代表官方表态,指出这一轮深化国企改革具有四大显著特点,即更加注重改革的精准性、更加注重改革的规范性、更加注重改革的系统性和更加注重改革的公开性。就此,可以就这几个层面进一步梳理这一轮国有企业改革的基本逻辑。

  针对问题改革,注重改革的精准性

  国有企业改革一直处于我国整体经济体制改革的突出位置,不仅是因为国有企业的存在体现我国“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”,还在于“国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础(《指导意见》在一开篇就这么阐述)”。这是中国社会制度的基本属性所决定的,也就是说,不论国有企业如何改,它在整个国民经济中的基础地位是不能变的。这是我们正确把握现时期国有企业改革指导思想和改革方向的前提,这样才能避免许久以来对国企改革一直存在的种种争议和模糊认识,然后才能针对国有企业改革发展的具体问题来谈推进改革。

  应当说,从我国改革开放以来,国有企业改革各个阶段都是遵循和坚持这样的前提下不断向前推进的,具体的脉络就是积极将国有企业改革与我们已经确立的社会主义市场经济体制框架相互融合。不论是起初的放权让利、到国有企业经济机制转换,再到企业所有制改革和国有经济布局的战略性调整,一方面是要让国有企业成为真正的市场竞争主体,一方面是发挥国有经济的带动力、控制力和影响力,以巩固国有经济的主体地位、发挥国有经济主导作用,夯实我们的基本经济制度。

  纵观这几十年的国有企业改革历程和成效,国有企业改革发展不断取得重大进展,总体上已经同市场经济相融合,运行质量和效益明显提升,在国际国内市场竞争中涌现出一批具有核心竞争力的骨干企业,为推动经济社会发展、保障和改善民生、开拓国际市场、增强我国综合实力作出了重大贡献。国有企业经营管理者队伍总体上是好的,广大职工付出了不懈努力,成就是突出的。但面对一个全面开放尤其是面向全球化的市场,目前国有企业在管理体制、运行机制和布局结构等方面还有许多不完善的地方,仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题,不少体制弊端还严重制约着国有企业竞争活力的形成和释放。诸如,许多国有企业还没有真正成为市场主体,现代企业制度还没有形成,国家对国有企业管理体制仍然没有理顺,国有资产在向市场主体转制过程中存在大量流失,国有企业还没有形成一大批优秀企业家或职业经理人,总体上许多行业和领域的国有企业还过多地倚重对国有生产要素的垄断地位获利而不是依靠一个完全开放竞争的市场赢得竞争能力,等等。这些就是当前国有企业改革面对的现实问题。

  因此,此轮改革就是要针对问题进行改革,问题在哪里,改革就指向哪里。提升这一轮国企改革的针对性和精确性,就是要坚持问题导向,切实破除体制机制障碍,以造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家,培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业,使得国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

  确保规范改革,注重改革的法治性

  这一轮改革与以往改革的做大不同,就在于突出改革的法理性和规范性。习近平在十八届三中全会上就强调,凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。

  对于涉及到15万户国有企业、100多万亿资产和3000多万职工切身利益的国有企业改革更是如此。与其他领域的改革一样,改革的核心是利益。打破利益固化的藩篱,实现更具广度和深度的利益协同,并由此激发各类经济主体的活力,才是国企改革、乃至整个经济转型的重中之重。今天的国企改革也是步入了深水区,面临着更多的利益调整,涉及国家资本利益和社会资本利益个关系调整,涉及所有者与经营者利益关系的调整,涉及企业经营管理层和企业广大职工利益关系的调整、还涉及自然垄断型行业利益和竞争性行业利益的调整,以及国有企业利税在国家与企业之间的分配关系调整等等,所以每一项改革都可能要牵一发而动全身,牵扯人们利益关系和权力再次调整,关系国家利益、企业经营管理者与广大职工切身利益,处理不好,就会引发社会矛盾,搞不好会发生“颠覆性错误”。要破解这些难题,必须把国有改革纳入规范化和法治化。

  在这份《指导意见》中,多处改革思路都体现了规范化的精神。比如,对于《指导意见》一大亮点的“分类推进国有企业改革”中,根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,结合国有企业不同功能定位,公益的归公益,商业的归商业,从而更有保障地推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

  在完善国有资产管理体制改革中,强调坚持增强活力和强化监管相结合,依法落实企业法人财产权和经营自主权,进一步完善国有企业监管制度,防止国有资产流失,促进国有资产监管制度更加成熟,相关法律法规更加健全,确保国有资产保值增值。

  在稳步推进混合所有制改革中强调产权保护,着力于健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济产权的保护,形成促进各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护的良好的制度环境。

  就是在《指导意见》强调加强和改进党对国有企业的领导中,也明确指出,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,将党建工作总体要求纳入国有企业章程,明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位,切实承担好、落实好从严管党治党责任。

  着力协同改革,注重改革的系统性

  国有企业改革进展到今天,已经进入到系统谋划和顶层设计阶段。这一系统性不仅体现在国有企业改革的五个原则,具体改革路径也将形成未来相互配套的“1+N”文件体系,“1”是指提纲挈领性的《指导意见》,对国企改革的整体思路、政策目标、核心原则、推进路径进行总括性地阐述和指引;“N”是指若干与《指导意见》配套的分项改革实施方案,对国企功能分类定位、国有资本投资运营、混合所有制改革和国企激励机制改革等专题提出具体方案。

  据此,按照改革的次序、节奏、力度,确保到2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果,形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制,国有资本布局结构也要求更趋合理。其次,对单个指导意见抱有过于细化的具体期望是不切实际的。2014年底,国企改革就形成了“1+N”的顶层设计思路,目前发布的《指导意见》未包括太多具体细节,是正常的。

  依目前《指导意见》看,从国有企业的分类改革,国有企业经营机制、运行机制、国有资产管理监督体制以及如何处理好党组织在现代企业制度中的地位和实现加强和改进党对国有企业的领导作用,对国有企业的人、事、资本的未来改革设计事实上其实形成了一个系统循环,可以相互促进,相互激励。

  在“坚持和完善基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,适应市场化、现代化、国际化新形势,以解放和发展社会生产力为标准”的前提下,首先以构建真正市场化主体的国有企业为重心,促使国有企业成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。在对国有企业功能定位分出两类后,具有科学治理的现代法人治理结构将成为企业的基本经营架构,这通过推进公司制股份制改革来完成,国有企业集团公司最终通过整体上市实现国有资产的证券化,这样所有商业性国有企业将回归到市场,其资本形态的国有资产将以价值形式在市场上充分流动并通过竞争获得溢价。与此同时,资本的流动性特点也实现了国有资产管理体制的根本改革,从而实现国有资产管理监督机构由过去的“管人、管事、管资本”向单一的“管资本”转变移。稳步发展的混合所有制经济在未来将为资本的充分流动和社会资本的优化配置提供更大的空间。(至于公益性国有企业,我们将其定位为公共产品的一部分,则可以按照公益性定位另行设计改革的路径和方向。)

  既然成为真正的市场竞争主体,公司制股份制的经营形态必然要求企业按照生产要素的市场组织方式实现企业内部董事会、监事会、经营层的“三权分立”式的管理架构,企业内部薪酬制度、用人制度包括未来普遍实现的员工持股制度,都是市场型企业的内在属性和客观要求。

  当然,还有个外部监督问题,作为国有企业,《指导意见》设计了四个方面的监督,再外加党组织内化到国有企业组织架构中的这一层监督,事实上成为五个方面的监督,这既防止了国有资产的流失,又可以更好地防止企业高级管理层可能的权力监督与权力腐败。

  另外,作为重要的就是企业“人”的定位,《指导意见》突出了要造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家,同时强调心全意依靠工人阶级,维护职工合法权益,为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。经理层和职工这“两类人”的有效结合应当说具有中国特色,也应当是我们制度的独特优势。

  当然,目前的《指导意见》在如何构建党组织、公司经理层、国有资本监管机构及其授权经营的资本经营公司三者形成更好的协同机制,给未来留出了想象空间,也留出了进一步改革的空间,当前我们仍然强调改革要“蹄急而步稳”,在改革的方向上我们需要坚定,要始终彰显改革的精神,但在推进改革的步伐上需要稳健,国有企业的渐进式改革应当是一个符合实际状况的选择。

来源:瞭望中国 [关闭] [收藏] [打印]

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