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胡敏:开启中国的绿色新政

——解读《生态文明体制改革总体方案》

作者:胡敏(国家行政学院研究员)  时间:2015-10-08

 

  一份史上最全面的推进生态体系建设的改革方案近日出笼。继《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》发布后,紧随其后的《生态文明体制改革总体方案》也于今年9月正式出台,这个方案被认为是我国生态文明体制改革的顶层设计,它将构筑起中国未来生态文明体制框架的“四梁八柱”。其最大的政治经济意义就是全面开启了中国的绿色新政。

  理念现行 总括了现今生态文明的全部成果

  有人用“6+6+8”这样最简洁的方式来描述《生态文明体制改革总体方案》,因为该方案全文十个部分56条总括起来,就是阐述了6大理念,强调了6个原则,具体提出了8大制度。“6+6+8”的框架脉络十分清晰,首先讲理念,再提出原则,接下来是制度体系支撑,可以说,这是今年出台的一系列改革方案中思路最为明确,方案也最无争议的改革路线图。

  之所以有这样的共识,是因为改革开放以来,中国经过30多年的高速发展,在人们已经享受到物质文明进步成果的同时,也深刻体会到环境承载能力越来越窘迫。没有环境的支撑,中国经济长期发展便无法持续;不对生态系统进行涵养,我们便没有发展的未来。

  就此,这个方案在总体要求从阐述现代生态文明的6个基本理念出发,这是一个当代生态文明最集大成的观念综合,也体现了对待自然的三个哲学观点,尤为重要,尤要重点把握。

  其一是自然主体论。方案提出要“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念”。这已经彻底改变了过去我们动辄就提出的“人定胜天”的粗糙发展观念。尽管当今科学技术飞速发展,我们已经拥有远远超过工业革命时期的技术手段来满足人类的物质需求,但越是这样,我们越需要明白,人类必须尊重和敬畏自然,人类本身就是大自然的一部分,人类发展最终不是要超越自然,超越人类极限也并不是要超越自然,否则最终会受到自然的惩罚。人与自然和谐相处,才是人本主义的自然价值复归。人类不是自然的主宰,我们何时会看到人能提着自己的头发离开地面的呢?所以,人类生存与发展,必须依赖于自然,方案强调了“树立发展和保护相统一的理念”,人类需要发展但必须要实现发展与保护的内在统一,要实现绿色发展、循环发展、低碳发展,平衡好发展和保护的关系是现代生态文明的基石。

  其二是自然价值论。方案提出“树立自然价值和自然资本的理念”和“树立绿水青山就是金山银山的理念”。自然生态是有价值的观念不因为人类的贪婪可以漠视。当今中国发展的经济总量虽然已经达到世界第二,但我们回过头来发现,欧美发达国家如今是绿色成荫、环境极其优美,而中国却是城市钢筋水泥林立,想想如今呼吸清洁空气和饮用安全水都成为一种基本奢望时,我们可能就不会为今天的GDP第二再有多少自豪感了。我们为已有的这一点数量上的增长耗费了太大的自然代价,试想,如果计算上自然耗费成本,我们还能有多少真实的GDP含金量呢?在痛定思痛后,我们开始懂得:保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程,保护生态就是保护和发展生产力。

  其三是自然均衡观。方案提出“树立空间均衡的理念”和“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念”。这一均衡有三层涵义:一是实现人口、经济、资源环境均衡,人口规模、产业结构、增长速度不能超出水土资源承载能力和环境容量;二是生态系统的开发强度在时空上要均衡,资源耗损或匮乏区不能掠夺侵蚀资源富集区,先人也不能盘剥后人,必须给未来和子孙后代留下天蓝、地绿、水净的自然空间。三是生态系统的整体均衡。自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游,必须实现整体保护、系统修复、综合治理,生态系统的循环和总的平衡需要统筹推进。

  这些理念从西方“罗马俱乐部”发出警言时就开始倡导,但囿于我们的短视和急功近利,几十年来作为一个后起赶超性国家,我们依然付出了很大代价。在寻求可持续发展的今天,我们已经没有多少资本可以重蹈覆辙了。

  制度健全 覆盖了建设生态文明的全部机制

  这次生态文明体制改革的目标提出,要到2020年,构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等8项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。可以说,这8个制度覆盖了当今市场经济国家在推进生态保护方面的所有制度探索成果:一是构建了生态经济学的核算法则;一是搭建了生态文明治理的现代制度框架;一是建立了严格的责任追溯制度。

  从经济学意义上看,这次我们的改革方案很好设计了“自然资源资产产权制度”、“资源有偿使用和生态补偿制度”、“环境治理和生态保护市场体系”。

  学习经济学的人都十分熟悉公共经济学的两大概念,一是“公地的悲剧”,一是“灯塔理论”,其本质是因为外部性的存在会导致经济行为人做出不顾公共利益的自利选择。因此,经济学家们研究出公共资源的产权理论、市场交易理论和资源补偿理论。既然人类是一个共有家园和经济系统,任何资源的使用,都将不是无偿的,都需要付出代价。而核算成本也不只是经济成本,还要明晰社会成本,其边界就是对公共资源进行产权界定,资源使用需要有偿,还要形成所有权经营权监督权职责清晰的公共资源资产管理体制。

  因此,本改革方案第二条提出“健全自然资源资产产权制度”,按照“坚持资源公有、物权法定”原则,明确要“清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体”,“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记”,并“建立权责明确的自然资源产权体系”和“健全国家自然资源资产管理体制”等,可以说,今后所有为全民所有的自然资源资产都将纳入产权管理体系,任何公共资源都有产权主体,都有使用和监管的责任人。在自然资源产权确定后,方案的第六条“健全资源有偿使用和生态补偿制度”便有了实施基础。该条提出“按照成本、收益相统一的原则,将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制”,就此“完善土地有偿使用制度、矿产资源有偿使用制度、海域海岛有偿使用制度”和“加快资源环境税费改革”以及“完善生态补偿机制”等可以落实。这样一来,自然资源便可以在市场交换中体现出价值。方案第八条“健全环境治理和生态保护市场体系”为此提出要“培育环境治理和生态保护市场主体”,大力“推行用能权和碳排放权交易制度、推行排污权交易制度、推行水权交易制度”和“建立绿色金融体系、建立绿色评级体系以及公益性的环境成本核算和影响评估体系”等。

  从现代生态文明治理体系上,方案则着力于打破过去对资源环境使用管理的“九龙治水”格局。首先是明确要“建立国土空间开发保护制度”:通过完善主体功能区制度、健全国土空间用途管制制度、建立国家公园体制,完善自然资源监管体制,着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。

  其次是构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。

  三是着力完善资源总量管理和全面节约制度,继续完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度、最严格的水资源管理制度、建立能源消费总量管理和节约制度以及建立天然林保护制度、草原保护制度、湿地保护制度、沙化土地封禁保护制度、海洋资源开发保护制度、矿产资源开发利用管理制度、资源循环利用制度等一整套体系,着力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。

  四是构建以改善环境质量为导向,监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系,通过完善污染物排放许可制、建立污染防治区域联动机制、建立农村环境治理体制机制、健全环境信息公开制度和严格实行生态环境损害赔偿制度和完善环境保护管理制度等,将对生态文明保护发展的激励约束机制紧密衔接起来,着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。

  强调追责 强化了绩效考评失职将无处可逃

  之所以有媒体指出,这次改革方案的推出模式开启了中国的绿色新政,正在于方案的第九条特别对各级官员提出了“完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度”。这是一项十分硬化的制度,也将是今后各级政府行政者丝毫疏忽不得的制度,可以说是前面7项制度的“收口”。

  此条制度有五项硬梆梆的规定。首先确立了要建立生态文明目标体系,制定一套可操作、可视化的绿色发展指标体系。具体是两套考评体系,一是把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。另一是根据不同区域主体功能定位,实行差异化绩效评价考核。

  与考评指标相呼应,也是对领导干部生态文明建设成果即自然资源价值和生态资本可以施行科学评估,方案提出要“探索编制自然资源资产负债表”。通过这样一张表,就可以使用水资源、土地资源、森林资源等资产负债核算方法,核算主要自然资源实物量账户并公布核算结果,并定期评估自然资源资产变化状况。

  与此同时,领导干部在任期间,除了年度生态建设绩效考评,还有资源环境承载能力监测预警机制始终牵引着执政者的生态建设神经。

  当然,在方案正式实施后,过去不顾经济发展方式,粗暴对待环境生态建设,或者只顾经济指标不顾生态指标,只顾任职期间经济发展不顾任职满后留下生态后遗症的现象也将一去不返。

  改革方案明确提出要对领导干部实行自然资源资产离任审计并建立生态环境损害责任终身追究制。还强调,今后实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的,实行终身追责。国家环境保护督察制度作为督促干部切实落实的一个保障制度,无疑成为又一把杀手锏,形成制度的叠加。

  当然,深刻理解生态文明各项制度的内涵和改革方向,切实形成全社会生态文化与全民族生态文明意识,并使得绿色生活方式成为每一位公民的自觉,这是一个长期的过程,改革方案的落实到位,也是推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化的重要起步,关键还是要落实落实再落实。

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