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深化经济体制改革重点在落实

  时间:2015-06-05

  近日,国务院正式转发《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》要求:持续简政放权,加快推进政府自身改革;深化企业改革,进一步增强市场主体活力;落实财税改革总体方案,推动财税体制改革取得新进展;推进金融改革,健全金融服务实体经济的体制机制;加快推进城镇化、农业农村和科技体制等改革,推动经济结构不断优化;构建开放型经济新体制,实施新一轮高水平对外开放;深化民生保障相关改革,健全保基本、兜底线的体制机制;加快生态文明制度建设,促进节能减排和保护生态环境;完善工作机制,确保改革措施落地生效。

  为了使读者更好地了解《意见》,本报邀请了国务院发展研究中心宏观经济部第三研究室主任张俊伟、国家行政学院研究员胡敏、厦门大学能源经济协同创新中心主任林伯强就商事制度改革、预算制度改革、国企改革、经济结构优化、能源改革等众多领域进行探讨。

      商事制度改革将加快 “大众创业、万众创新”

  中国经济时报:十八届三中全会就决定对商事登记制度进行改革。近日,国家发改委发布的《意见》也强调,加快形成商事制度新机制。当前,商事制度改革进展情况如何?

  张俊伟:商事制度改革是十八届三中全会明确的重要改革任务,主要包括三方面内容:一是放宽市场准入,推行“三证合一”。把过去的企业依次申请,分别由相关部门核发工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证的做法,改为一次申请,合并核发一个营业执照的制度,以节约设立企业的时间和成本;二是加强市场监管。建立以信用监管为核心的监管制度,督促企业合法经营、诚信经营,维持良好市场秩序;三是优化对企业的服务。特别是对中小企业的服务,为企业发展创造良好外部环境。

  商事制度改革对于进一步理顺政企关系、改善经商环境、激发经济活力具有十分重要的意义。特别是推行“三证合一”以来,企业设立门槛明显降低,激发了全民创业的积极性,新成立的企业数量呈快速增长势头,对于增加就业、促进经济增长、加快转变发展方式发挥了重要作用。现在的任务,就是要抓紧对包括“三证合一”在内的各项改革措施进行全面推广和落实。

  胡敏:2015年,李克强总理在《政府工作报告》中指出,要深化商事制度改革,服务小微企业发展,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。而李克强总理选择国家工商行政管理总局作为“两会”结束后的首选考察地,则说明政府很重视商事制度改革。商事制度改革已经进行了一些年,取得了一些成绩,但仍有很多工作要做。当前,企业登记手续仍然比较复杂,这严重影响企业和市场的活力,进一步简化手续,提高效率是工商部门面临的首要问题。

  其次,商事制度改革涉及工商、税务、质检等部门,如何进一步推进各部门之间的协同合作是一个不得不面对的问题。据了解,目前全国有19个地区推行实施了“一照三号”改革,将组织机构代码、税务登记号统一记载于工商营业执照上,实现三证合为一照,为接下来的“一照一号”做准备。

  再次,在商事制度改革过程中,一些干部在认识上存在误区,不认真落实相关政策。

  应努力完成三个“转变”

  中国经济时报:关于商事制度改革,有哪些政策建议?

  张俊伟:商事制度改革的目标,是推动政府工作重心从事前审批转向事中事后的监管和服务。这是一个“有进有退” 的过程。目前大家提得较多、进展较快的改革,是放宽市场准入、简化审批的改革(即“三证合一”)。至于加强监管和优化服务,则因为涉及到相关职能部门资金、技术和人力资源配置结构的调整与优化、涉及到政府履行职能方式的转变,在推进上会面临更多的困难。我们决不能对后两项改革掉以轻心,以防改革成为“半拉子工程”。

  胡敏:商事制度改革,个人认为,应努力完成以下三个“转变”:

  第一,管理理念要转变。要加快职能转变,从管理型政府向服务型政府转变。

  第二,监管方式要转变。这就要求进一步加强顶层设计,从事前监管到事中事后监管。

  第三,技术手段要转变。要充分利用当前的“互联网+”等现代技术手段,进一步提高效率。

  中国经济时报:2014年深化经济体制改革的意见将国企改革列为第四项改革任务,而今年则把国企改革提至改革任务的第二项。如何看待这种排序结果的变化?市场预期,2015年下半年将出现较大规模的国企兼并重组浪潮。这一轮央企兼并重组主要想解决哪些问题?

  消除部门之间、地方之间、各个行业之间的利益保护

  胡敏:我认为,把国有企业改革提至改革的第二项,可以从内因、外因两个方面去考虑。提高国企的核心竞争力是其内在要求,而当前宏观经济下行压力进一步加大则是其外在要求。

  党的十八届三中全会《决定》指出,要求积极发展混合所有制经济,指出国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。同时,《决定》把推动国有企业完善现代企业制度作为深化国有企业改革的总思路,明确了进一步深化国有企业改革的重点,并作了具体部署。

  根据十八届三中全会《决定》要求,要进一步兼并、重组国有企业,要把国有企业兼并、重组到50至60家。我们看到,中石油、中石化等都在重组,南车、北车的合并则是重组最典型的例子。个人认为,这一轮的央企兼并重组主要想消除部门之间、地方之间、各个行业之间的利益保护。

  为进一步落实《决定》要求,2015年,国有企业会加快兼并、重组,提高国有企业的核心竞争力,混合所有制改革相比2014年,则会迈出更大的步伐。

  要达到优化国有资本布局、提高国有资本的运营效率和进一步推动股权多元化三方面目的

  张俊伟:国有企业改革一直是我国经济体制改革的重要内容。国企改革在改革任务列表中排名的变化,我个人认为是文件写作体例发生变化的结果。就像我们谈论经济体制改革,通常会按照国有经济与企业改革、市场体系建设、宏观调控和政府职能转变的顺序来表述一样,这只是一个习惯。其实它们都是完善市场体系的有机组成部分,不存在哪项改革更重要的问题。

  国企改革和国有资本管理紧密相连。像央企兼并重组问题,更是将两个问题交织在一起。我认为,新一轮国企兼并重组,大体要达到以下三方面目的:

  首先是优化国有资本布局。这包括两方面内容,一是从市场竞争充分、经济效益低下的领域和环节退出;二是增加对关系国计民生的基础设施和基础领域进行投入,增加对关系国家安全的关键领域进行投入。

  其次是提高国有资本的运营效率。目前,国有资本大量分布在冶金、机械、化工等领域。在工业化初期和中期阶段,这些企业对于支撑经济竞争力、提升国家综合国力发挥了重要作用。但随着发展阶段的变化,这些产业已不再是前沿领域。它们已成为成熟产业部门,发展空间有限且目前存在严重的产能过剩,需要通过资本运作来推动产业布局的优化重组,提升管理水平,提高经济效益。

  再次是通过资产兼并重组,进一步推动股权多元化,改变“一股独大”的局面,完善国有控股公司治理。

  全面推进国企相关改革

  中国经济时报:当前国企改革还有哪些“硬骨头”需要啃?

  张俊伟:推进国有资本和国企改革,首先是要解放思想,破除把所有制等同于社会制度的思维定式。只有坚持问题导向,从实际出发,牢牢扭住“提高国有资本使用效益”这个牛鼻子,才能摆脱意识形态的羁绊,从“左”、“右”之争中摆脱出来。

  其次,要坚持统一性和灵活性相统一。我国国有经济规模庞大、行业分布广,所属政府面临的主要矛盾也各不相同,不可能存在一个标准的解决方案。只有坚持分类指导,在遵循普遍原则的基础上灵活操作,才能有序推进改革。

  再次,要坚持以国有资本管理体制改革为引领。本轮国企改革与优化国有资本布局紧密结合在一起。只有把国有资本管理体制理顺了,国企改革才能有一个好的外部环境。

  胡敏:当前,国企改革已经在大范围内开展,“硬骨头”有很多,首先是如何妥善处理政府和市场的关系,目前,许多国企头顶上都戴着一顶“官帽”,如何让市场发挥决定性作用是当前和今后的工作目标。

  其次,是要进一步推动国有企业在人事、体制等方面的改革,打破利益壁垒。

  要进一步落实好“三个清单”

  中国经济时报:李克强总理近期多次提到简政放权,简政放权是经济体制改革的重要组成部分,简政放权喊了很多年,为什么推进缓慢?简政放权过程应注意哪些事项?

  胡敏:自从李克强2013年就任总理以来,在简政放权方面做了许多工作,取消了很多不必要的行政审批工作,取得了很大的成绩。但我们也要看到,简政放权触及政府部门的一些利益,从某种程度上说可以说是“革自己的命”,简政放权实际上是一个利益调整的过程,必然会受到一些部门、个人的阻挠。同时,我们也要看到,本届政府在简政放权这一问题上的决心。

  政府在简政放权过程当中应该注意职能转变,要进一步落实好 “三个清单”,即“权力清单”、“责任清单”和 “负面清单”,这三张清单分别解决什么问题?用李克强总理的话来回答,就是政府要拿出 “权力清单”,明确政府该做什么,做到“法无授权不可为”;给出 “负面清单”,明确企业不该干什么,做到“法无禁止皆可为”;理出“责任清单”,明确政府怎么管市场,做到“法定责任必须为”。只有落实好“三个清单”,才能真正做到简政放权。

  应该由市场来主导

  中国经济时报:《意见》要求不断推进经济结构优化,当前,我国经济结构处于一个什么水平?下一步应如何推进?在推进经济结构优化过程中应注意哪些问题?

  胡敏:近十年来,我国第一、第二、第三产业发展迅速,尤其是第三产业发展更是迅速,所占比重逐年上升。 2013年,国家统计局发布 《2013年国民经济和社会发展统计公报》,公报显示,2013年全国GDP为56.88万亿元,同比增长7.07%,其中第一产业第二产业和第三产业分别占比为10%、43.9%和46.1%。第三产业GDP占比首次超越第二产业。

  2014年数据显示,第三产业增加值占GDP比重继续提升,达到48.2%,比2013年提高1.3个百分点,高于第二产业5.6个百分点,这意味着中国经济正在由工业主导向服务业主导加快转变。

  但我们也要看到,我们的第三产业技术含量明显落后于发达国家。下一步,要加大高新技术产业和现代服务业比重,现代服务业不但能够提供大量的就业岗位,而且能够提高传统企业核心竞争力和技术水平。要在研发、现代物流等领域加大步伐。

  在推进经济结构优化过程中,应该由市场来主导,要反映供求关系变化,而不应由政府来主导。

  关键是要加紧落实

  中国经济时报:《意见》强调要落实财税改革总体方案,推动财税体制改革取得新进展。当前,我国的预算改革取得了哪些成绩?面临哪些突出问题?

  张俊伟:财税改革在新一轮改革总体布局中占有重要地位。财税改革涉及内容广、利益关系调整深,推进难度大。党中央、国务院高度重视推动财税体制改革。2014年6月,中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》;2014年10月,国务院发布 《关于深化预算管理制度改革的决定》。按照党中央、国务院的总体部署,财税改革在过去一年多时间里,在多个领域都取得了明显进展,具体如资源税、消费税改革,加强地方债务管理,推广PPP模式,加强科技专项资金管理,完善转移支付制度,统筹安排财政支出,提高财政透明度等,还有一些改革如引入中期支出规划、编制政府综合财务报告等也已摆上日程,正在有序推进。

  随着改革走向深入,推进改革面临的局面也越来越复杂。前面提到,财税体制改革涉及深刻的利益关系调整,再加上中国政府是拥有五级政府的大政府、强政府,如何平稳推进改革尤为不易。从改革指导思想的变化上我们也可以感受到这一点。与去年强调顶层设计、强调强力推进不同,今年的改革指导思想更加强调顶层设计与基层创新相结合,以激发社会活力和创造力;更加强调提升改革方案质量,以提高改革实效。就财税改革而言,人们在实践中也更加深刻地认识到:如何最大限度地调动改革积极性,如何减少各项改革措施之间的冲突与摩擦,如何协调好财税改革与其他领域改革的顺序与节奏,是当前我们必须深入探讨的问题。改革重在落实,目前问题的关键就是把十八届三中全会的决议、党中央国务院的战略部署不折不扣地落到实处。

  要处理好四个关系

  中国经济时报:今后一段时期,应如何推进预算改革?

  张俊伟:今后一段时期推进预算管理体制改革,需要妥善处理好如下几方面关系:

  一是处理好财政部门和支出部门的关系。要着眼于提高政府效能、提高资金使用效益,以调动支出部门参与预算改革的积极性。

  二是处理好人大与政府的作用。要更加重视发挥人大督促支出部门、下级政府贯彻预算改革决策的积极作用,强化改革的推动力。

  三是处理好预算改革与公众参与 (完善社会治理)的关系。通过加强舆论监督、发挥专家学者和社会中介的作用,为推进改革注入新的动力。

  四是处理好预算改革与财政部门自身改革的关系。财政部门要加快职能转换、机构改革、编制调整的步伐,为预算改革提供组织和能力支持。

  向全国范围内全面推进阶梯气价

  中国经济时报:价格改革尤其是能源领域的价格改革是经济体制改革的重要组成部分,今年上半年,天然气存量气与增量气正式并轨,并试点放开直供用户用气价格,改革没有尽头,接下来天然气价格改革还需要进行哪些方面的改革?改革天然气价格需要注意哪些方面的问题?

  林伯强:从某种程度上说,天然气存量气与增量气并轨后,天然气门站价格主要的改革已经完成。后面的问题主要是终端价格怎么办的问题,像对农业的补贴问题、在全国范围内推广阶梯气价问题等。

  当前,天然气供应充足,油价低迷,改革不会导致涨价,天然气价正式并轨后,接下来的改革风险已经很小,关键是如何设计好终端价格,包括补贴如何设计、阶梯价格如何以较快的速度在全国推进。对于民众来说,改革就担心涨价,民众不在乎以什么方式收费,而在乎收多少。当前,由于我国居民农业等还需要补贴,对于工商业来说,进行市场化改革即可。

  由于有阶梯电价作为基础,接下来的阶梯气价向全国范围内推进应该不会有什么问题。

  应该将煤电联动作为电价市场化改革的起点

  中国经济时报:电价领域改革也是你一直比较关注的领域,你一直比较认同煤电联动,煤电联动当前在我国是一个什么水平?在推进过程中存在哪些具体问题?应如何进一步完善?

  林伯强:由于我国是产煤大国,同时也是煤炭消耗大国。电力过去、现在和可以预见的将来,基本上是火电系统。火电一直提供了超过75%的电力,用掉了将近50%的煤炭总消费,因此我国电价问题主要是煤价问题。

  因此,我认为煤电联动应该是电价改革的基础,是第一步。当前,我国的煤价和电价还没有完全市场化,在相当大的程度上还是由政府定价,在完全放开前,至少应该把煤电联动做起来,如果连煤电联动都做不到,那么,完全放开电价则完全是空谈。

  煤电联动当前面临的最大问题是没有时间点和不透明。对于投资者和运营商来说,不知何时调、如何调,这些问题搞不清楚是不会安心的。

  政府建立煤电联动机制,必须要有一个时间点,除此之外,调价要相对透明,至少要让民众知道煤价下调多少,电价会相应下调多少。

  我们知道,电价市场化改革和电力体制改革密切相关,也受宏观经济的影响,因此将会是一个复杂的渐进过程。而煤电联动机制可以在整体能源体制和能源价格机制滞后的前提下进行。因此,应该将完善煤电联动机制作为目前电价改革的核心和抓手。相对于其他电价市场化改革,煤电联动机制不仅简便易行,而且还有成品油价格机制实施的经验积累。

  党的十八届三中全会《决定》要求大力推进混和所有制,完善煤电联动机制还有利于电力行业混合所有制改革,有益于鼓励民营资本参与电力投资。在当前条件下,由于调价的不确定性,民营资本不敢贸然进入电力领域,因为投资者不知道投资多少、能够赚多少钱,所以没有积极性,混合所有制改革则无法顺利推进。

  现阶段,在我国能源的大背景下还不能够支持完全放开能源价格改革,但应该一步一步加以推进。对于电力价格改革来说,应该将煤电联动作为电价市场化改革的起点。煤电联动可以从开始时由政府按照机制决定联动幅度,逐渐过渡为由电力企业自主联动;从政府设定价格联动范围的企业自主联动,到由电力企业根据市场供需自主调价、政府价格监管,这就是一个价格市场化过程。

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