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贾康:搞市场经济 就必须建立分级财政体制

作者:贾康  时间:2016-11-28

 

  十八届三中全会之后,中国进入全面改革的实施阶段,而中央政治局首先审批通过的,就是财税配套改革方案。财税配套改革是为全局服务的,是要解决十八届三中全会所提出的国家治理体系和治理能力现代化必须要有现代财政制度的支撑问题,是聚焦财政作为国家治理的基础和重要支柱这样一个制度供给问题。

  现在已看得很清楚,我们不得不比较直率地指出:与十八届三中全会及政治局审批通过的配套改革方案所规定的时间表相比较,现在进度已经滞后了,实际的推进和时间表要求是不匹配的——中央要求财税改革重点和基本的事情2016年要做出来,而今年只剩下最后这一点点时间了。

  财税改革三大领域

  推进程度进展不一

  (中央地方间的体制关系看起来是一个政权体系中由中央和地方形成的一套财政体制,但这个财政体制还必须同时解决好政府和企业、政府和纳税人之间的关系。)

  从财税改革三大领域来看,有的进展相对顺利:列为第一项的预算改革,其要领总体来讲比较清楚,方方面面的部署都有基本要求,剩下的问题是作为配套改革的配套事项,怎么呼应和协调这方面深化改革任务的事情了。但是说到财税配套改革的第二大领域税制改革,那就得排列一下其中的六大重点,现在总体来说只有“一个加两个半个”可以交代出来。

  今年5月1日以立军令状的形式终于全面覆盖营改增,这是第一项。另外,已经明确资源税改革按照从量变从价推进,河北要试点水资源税改革,这算半个吧,有所交代。同时我们已经得到明确的信息,环境税按照“费改税”启动,进入立法过程已有明确的信息,这也算是半个。只有上面所说这“一个加两个半个的进展”,剩下消费税到底怎么办,我们还得拭目以待;房地产税在最近一轮房地产市场演变中又是大家热议的一个焦点难点问题,到底何去何从?还有个人所得税——这个社会方方面面都在关注的重大的直接税制度建设问题,现在也还没有看到在加快立法、税收法定这个轨道上进一步的信息。

  第三个大的领域和我们这个单元讨论的问题有直接对应性,就是中央地方间所形成的体制关系到底怎么理顺,在财税配套改革方案中这列为第三大项。我要说的是,中央地方间的体制关系,实际上涉及中央与地方、政府和企业、公权体系和公民这些财税体制必须处理的三大基本经济关系的集中体现,看起来是一个政权体系中由中央和地方形成的一套财政体制,但这个财政体制还必须同时解决好政府和企业、政府和纳税人(包括自然人,作为社会成员的公民)之间的关系。这个体制问题按照逻辑关系来说,我觉得本来应该列在财税配套改革三大事项的第一,但为什么列在第三呢?似乎是意识到它难度很大,所以相对清楚的预算改革和税制改革排在第一和第二,而把这一项列在第三。但这并不意味着可以拖延它。所以,今年中央又专门在这方面提出了进一步的要求,下发了厘清事权的指导文件,以及已特别强调的在中央地方财力分配框架方面进一步的指导原则、新的要求与文件精神。

  目标模式仍然是分税制(搞市场经济,就必须建立以分税制为基础的分级财政体制。一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权,这是分税分级财政体制搭建时环环相扣的必然要素,这7个“一级”必须解决“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配”的问题,并要求后面必须再跟上自上而下为主的转移支付。整个财税体系的运行,这些要素一个都不可缺少,但是相互间又自有其逻辑关系。)

  这样的背景之下,我想非常概括地谈谈在做了多年财税研究以后的一些基本看法。

  这套体制关系,要看到它所适应的是财政服务于市场经济这样一个通盘体制框架健康运行的客观要求,因为把中国的探索放到全球各个经济体发展经验里,可以得出的一个共性的认识就是:搞市场经济,就必须建立以分税制为基础的分级财政体制。

  我们在前面经过苦苦探索之后,终于看到1994年由朱镕基同志在一线主持经济工作,以极大的魄力呼应邓小平南巡所确立的市场经济目标模式,启动了难度极大的财税配套改革。这个新的经济性分权的财税运行体制,带来了一系列正面效应,但是由于种种主客观限制,也遗留了一些未解决的问题。

  到现在,为深化这个改革,从理顺体制关系来看,我觉得应该明确的目标模式,仍然是过去多年探讨的搞市场经济所必须建设的分税制,那么它的基本要领是什么?就是在国家的政权体系得到“权为民所赋”的这个合法性之后(在中国就是最高权力机构人民代表大会赋权给政府,代表人民把公共权力交给执政体系),从中央到地方每一级政权,跟着要有一级合理的事权,后面跟着要有一级合理的财权——财权里最关键的是稳定的、法定的税收,也就是它的税基,而广义的税基当然也包括税外的收入,即包括各种各样必要的收费,以及其他非税收入。一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,后面再跟着的是什么呢?就是我们必须有标准、规范、透明、接受监督、事前决定并严格执行的可问责的预算。

  现代的预算制度,这是列为财税配套改革的第一大项,实际上它是在这个逻辑链条里推到这个环节才直观地表现出它存在的重要性。一级预算后面,实际上还必须跟着的各级都要有一级产权,也就是国有资产管理体系必须把整个国有资产量化到、人格化到各级管理的主体上、出资人的代表上;一级产权后面,还要有预算法修订以后已经明确的一级举债权——不仅中央要举债,地方还必须顺应市场经济,也要有举债权。

  我再复述一遍:一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权,这是分税分级财政体制搭建时环环相扣的必然要素,这7个“一级”必须解决“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配”的问题,并要求后面必须再跟上自上而下为主的转移支付。整个财税体系的运行,这些要素是一个都不可缺少的,但是相互间自有它的逻辑关系。

  财政事权是政府事权

  (十八大强调了预算必须是全口径预算,所有的政府财力必须统统表现在预算之内。全口径预算的这样一个基本逻辑,就是财政为全局服务客观要求预算的完整性,所有政府的财力必须纳入规范的预算体系里,而财政预算所对应支持的这些事权,当然就对应政府活动的范围、方向、重点、政策要领和突出重点以后必须兼顾的所有事项。)

  我们现在看到了,中央今年下发文件要解决的这个事权问题,其实是一个始发环节,就是各级政府首先明确应该怎样使自己的职能合理化,它应该做什么,不应该做什么。

  这个始发环节作为逻辑的开端,在此我想探讨一个概念,就是这次的文件里使用了财政事权的概念,有些同志就有疑惑了:政府事权、财政事权二者到底怎么理解,有什么区别?我想说得比较直率一点,无论文件怎么采用它的表述,我个人认为财政事权只能是政府事权,为什么?十八大一开始就强调了我们的预算必须是全口径预算,所有的政府财力必须统统表现在预算之内,全口径预算的这样一个基本逻辑,就是财政为全局服务客观要求预算的完整性,所有政府的财力必须纳入规范的预算体系里,而财政预算所对应支持的这些事权,当然就对应政府活动的范围、方向、重点、政策要领和突出重点以后必须兼顾的所有事项。政府要做的所有事情,都必须对应到预算上的财力安排,也就都必须对应到所谓的财政事权上。

  我个人鲜明的观点,就是并不存在游离于政府事权之外的财政事权问题,我们现在所说到的这个事权的合理化,把它称为政府事权也好,财政事权也好,它就是我们过去所说的必须跳出财政看财政,把握好面对全局,以财政这个“以政控财,以财行政”的分配体系怎样为政府合理履行职能服务这个内在本质。

  所以,无论现在文件用语怎么说,它仍然说的是各级政府到底应该做什么,不应该做什么,再确定到合理的政府职能怎样通过以政控财而以财行政的财政分配去得到履行这个问题。

  各层级事权划分

  应遵循“三原则”

  (第一要看这个所要发挥的政府具体职能的外溢性,不能简单地把它看作可以分成一个一个区域的这样一个概念。第二是看信息的复杂程度,如果从不动产和住房来看,就适合地方来管。其各种各样配套的要素这么复杂,中央有什么必要跨越中间的层级一下管到地方基层?第三是追求激励兼容,就是既有激励,又与其职能合理化兼容。)

  接着我想最概括地谈一下自己在事权方面的观察与认识。

  从中央开始往下,各个层级的事权的划分遵循什么原则?我是赞成楼继伟部长早早就提出的“三原则”:中央也好,地方也好,划分事权从原则上讲,第一,要看这个所要发挥的政府具体职能的外溢性,比如国防是整个国家的安全防卫,它外溢到我们整个这样一个民族国家的全部版图。所以,就不能简单地把它看作可以分成一个一个区域的这样一个概念。如果它外溢为覆盖整个国家,显然它应该是中央的事权,才能合理地履行必须统筹协调的政府功能。

  我们过去在国防这方面实际情况是什么?实际上,是把中央和地方混在一起,本应该确定为中央事权的国防,它结合着我们过去听起来很有道理的“军民联防共建”、“双拥模范”、预备役,拉了地方进来以后,形成种种错综复杂的事权和财权关系。在特定的区域,比如新疆,还有屯垦戍边的兵团,兵团具备特定的国防使命任务,同时它又有其他的功能。

  这里面到底怎么把这个事权和事权后面必然要配的财权和财力的关系理清,过去是做得不能令人满意的。所以,第一个是外溢性的原则。有一些事情没什么外溢性,比如具体到每个地方政府辖区里的不动产,包括大家关心的居民住房,它基本没有外溢性的问题,每个地方政府辖区之内的这些不动产,这些居民住房,它的管理就适合由当地的地方政府来管。

  跟着的第二个事权原则,是看信息的复杂程度,如果从不动产和住房来看,又是适合地方政府来管的,因为每个具体住房它的地段、朝向,它的各种各样配套的要素,这么复杂,中央有什么必要跨越中间的层级一下管到地方基层?你交给地方管又没有外溢性,又有利于最大限度减少信息的不对称提高管理效能,所以适合地方来管。

  第三个原则,是追求激励兼容。同样从不动产和住房来看,地方政府如果能管这个事情,同时按照市场经济的经验不只是在交易环节能够取得税收、还应该在保有环节适当取得税收的话,它的财源建设机制就和这个税收索取权结合在一起,地方政府就会意识到只要自己专心致志地优化本地投资环境,履行市场经济要求它应该履行的搞好公共服务、维护公平竞争的职能,它自己的财源建设跟着就一起解决了。这就是既有激励,又和它的职能合理化兼容了。中央政府不用着急去管各个地方辖区之内的这些不动产和不动产的税收问题,所以就应该把它确定为地方税。

  楼部长当年所总结的三大原则,我觉得是很清楚的,但是这个原则怎么跟实际生活中的制度建设对应,就非常复杂了。

  进一步理清事权

  需深究三个层面问题

  (第一,事权配置合理化的实现可不可以按照有人认为的跳过财权配置合理化而直接对应于财力?第二,在这个角度上继续来看,各级事权、财权合理化的通盘框架有没有可能维持五层级的这样一个传统架构?接着的就是第三层面的发问:如果有前面两点认识,那么我们势必要抓住中央文件早已经明确的扁平化这个思路,而怎么样着手推进它?)

  现在来看,中央所说到的进一步理清事权,我觉得有至少三个层面的问题需要进一步深究。

  第一,事权配置合理化的实现可不可以按照有人认为的跳过财权配置合理化而直接对应于财力?中央过去曾强调过事权和财权相结合,后来的文件里不提了,直接讲“事权和财力相匹配”,有的认识是说可以把财权问题抛到一边去,我认为不成立。仅仅以事权跳过财权以后去跟财力匹配,将意味着什么事情都靠转移支付解决问题了,即不用考虑税基怎么合理配置的问题了,显然此路不通。既然是分税分级财政,在各个层级上,税基这样一个财权怎么配置的基本问题是绕不过去的。

  第二,在这个角度上继续来看,各级事权、财权合理化的通盘框架有没有可能维持五层级的这样一个传统架构?中国是各个经济体(包括世界上规模最大的经济体)里很独特的一个五级政府架构,而搞分税制的其他经济体,看一下美国、日本,还有德国、英国等等,成规模的经济体的共同经验,就是分税分级和整个制度安排匹配,是在三级框架内。我们1994年的时候意识到这一重大区别,但是当时来不及考虑具体方案怎样细化,希望先建中央和省为代表的地方政府之间的分税制框架以后,再探索出一个中国五级分税的道路,但是现在早已经可以总结出来:五级分税此路不通,无解。我想强调的就是如果把事权和财权合理化作为一个制度安排必须解决的内在的问题,那么在这个问题导向下的答案,就是传统的五级框架必须得到改造。

  接着的就是第三层面的发问:如果有前面两点认识,那么我们势必要抓住中央文件早已经明确的扁平化这个思路,而怎么样着手推进它?这又是充满争议的问题,比如省直管县,从浙江经验开始,财政部已经在全国推行,但这几年的进展并不那么合乎人们原来的意愿,而且还有反对的声音,值得进一步讨论。

  各种各样的不同观点,我认为应该作理性讨论,而我基本的看法就是从全局来看,现在“牵一发动全身”的这个事权合理化的问题,实际上就需要具体化地落到五级框架无解的话,我们怎么找到有解的框架?这个有解的框架,显然是在农村税费改革以后乡镇已经解决了“乡财县管”、不用把它作为实体层级的基础上,再借鉴浙江经验和财政部的通盘部署推进省直管县,这就有可能把五级变成三级实体层级,来明确事权和配税基(三级形成事权明细单;20种左右的税按三级配置),进而来做中央和省两级自上而下转移支付——这就是我要正面谈到的自己基本的看法。

  事权分工合作如果在三级框架之下,应该具体地形成一览表,对应着的支出责任,就是财政预算各种各样的支出科目上必须具体化到各级分工合作可操作的形式,形成具体的明细单方式。这样做,分税制的设计方案才能真正落实,才能给出一个后面跟着的中央、省两级自上而下转移支付,以及以后要发展的横向转移支付怎么协调配套好的前置性制度依托。

  按照三级而不是五级分税

  是必须解决的出路问题

  (如地方财政困难,土地财政的偏颇,地方隐性负债过高,所有这些问题的解决,形成有效制度供给是真问题,有效制度供给的真问题必须落到深化财税配套改革方案上,首先是对接到我们前面试图要理顺的从事权开始的整个制度构建的逻辑链条上。)

  所以,这个按照三级而不是五级分税,看起来是个技术问题,实际上是一个非常实质性的必须解决的出路问题,要求得到共识的问题。我们可以反问一下:如果要了解中国财税体制运行的真实情况,可以把各个省以下行政区的财政体制方案收集在一起——我们已做这个工作了,进而可以很清晰地看得出来,1994年以后一直走到现在,不要说欠发达地区,就是发达地区省以下也没有真正进入分税制的状态,我们只是维持了中央和省之间的分税制的基本属性,并且共享税已经搞得越来越多——我们的底线是共享税必须各个地方都按照一个统一规则处理,增值税过去是75%归中央,25%归地方,北京、上海如此,西藏、青海也如此,这是基本的规则,是底线,剩下的问题就要靠转移支付去把它摆平——而现在如果看到真实情况就是省以下都没有进入分税制状态,那么1994年以后困扰我们的地方财政困难,土地财政和高隐性负债种种问题,打板子打在哪里?是打在分税制身上,还是打在分税制没有真正在省以下贯彻而我们不得不实际运行的分成制、包干制这种旧体制弊病身上?这是我认为在讨论中要认清的真问题,也是一个大是大非的问题,必须把这些问题看清楚,才能真正进一步处理好财税深化改革何去何从、怎么把握大方向、怎样通盘配套的问题。有一种意见说,中国可以考虑只是中央与省之间实行分税制,省以下不搞分税制,我的回应是说:省以下不搞分税制就是中国现在的真实情况,你说维持现在的真实情况就可以过得去,中国就可以现代化吗?显然这个观点就不成立了。我们现在正是因为省以下没有真正进入分税制状态才有这么多的困扰,如地方财政困难,土地财政的偏颇,地方隐性负债过高,所有这些问题的解决,形成有效制度供给是真问题,有效制度供给的真问题必须落到深化财税配套改革方案上,首先是对接到我们前面试图要理顺的从事权开始的整个制度构建的逻辑链条上。

  (作者为华夏新供给经济学研究院首席经济学家)

  为深化财税配套改革,从理顺体制关系来看,我觉得应该明确的目标模式,仍然是过去多年探讨的搞市场经济所必须建设的分税制。那么它的基本要领是什么?就是在国家的政权体系得到“权为民所赋”的这个合法性之后,从中央到地方每一级政权,跟着要有一级合理的事权,后面跟着要有一级合理的财权———财权里最关键的是稳定的、法定的税收,也就是它的税基。再后面跟着的是什么呢?就是我们必须有标准、规范、透明、接受监督、事前决定并严格执行的可问责的预算。

  我个人鲜明的观点,就是并不存在游离于政府事权之外的财政事权问题,我们现在所说到的这个事权的合理化,把它称为政府事权也好,财政事权也好,它就是我们过去所说的必须跳出财政看财政,把握好面对全局,以财政这个“以政控财,以财行政”的分配体系怎样为政府合理履行职能服务这个内在本质。

  

来源:证券时报 [关闭] [收藏] [打印]

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