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试论现阶段我国中央与地方事权划分改革

作者:贾 康 苏京春  时间:2016-12-08

  摘 要:改革攻坚阶段的“配套改革”中,十分有必要对我国中央与地方事权划分改革思路与方案进行再探讨。本文首先从对事权的基本认识出发,考察事权的要素和范畴,认为对事权构成要素的解析有助于认识其联通至国家治理的逻辑,事权范畴的正确界定则是改革的必要前提;接着从我国当前法律规定、事权划分存在的问题和事权划分原则的演变三方面,剖析我国事权划分的现状;再进一步论述财政“联邦制”事权划分内在逻辑,总结其共性特点,特别强调了事权相关的法定主体与履职主体等可借鉴之处;最后,提出相关对策建议,包括:我国当前事权改革应在落实规范化、法律化的框架内,需整体理顺事权与财权、财力、支出责任的关系,积极考虑实现中央、省、市县三级框架中,按“一级政府(政权),一级事权,一级财权,一级税基(费基),一级产权,一级举债权(用债权),一级预算,再加上中央、省两级自上而下的转移支付”整体制度安排,并以优化和细化中央与地方的事权划分为基础进一步理顺财权划分及相关制度建设等。

  关键词:事权划分 财权划分 支出责任

  我国于1994年确立分级分税财政体制,初步理顺了政府与市场、政府与企业的关系,建立了中央政府与省级政府之间相对规范的分税机制并跟进了自上而下的政府间转移支付机制,可说启动了财权划分过程,其后陆续的改革实际上也更多沿着财权划分的线索推进,而在事权明晰化方面却一直缺乏实质性进展。

  从可查文献来看,我国学界自20世纪80年代起,已经开始有较为系统的对事权的研讨,至90年代尤其是分税制确立后,对事权的关注视角更为广泛,且这种探讨一直持续至今。党的十八届三中全会明确提出“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”的要求,强调“建立事权和支出责任相适应的制度”,这可说是继1994年确立分级分税财政体制、相继落实财权改革后首次正式将事权改革提上日程。在对中央事权(中央委托地方事权)、中央和地方共同事权、地方事权等作出具体规定的基础上,三中全会文件还特别强调“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”,这也就意味着在本轮理清中央和地方事权划分的同时,对央地财力分配现状不予过多变动。党的十八届四中全会在此基础上进一步提出“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求,为事权改革明确了规范化、法律化的方向。党的十八届五中全会则进一步强调了中央事权,明确“适度加强中央事权和支出责任”。基于此,显然十分有必要在现阶段攻坚克难、“配套改革”的展开中,对我国中央与地方事权划分改革进行再探讨。

  本文首先从对事权的基本认识出发,考察事权的要素和范畴,认为对事权构成要素的解析有助于认识其联通至国家治理的逻辑,事权范畴的正确界定则是改革的必要前提;接着从我国当前法律规定、事权划分存在的问题和事权划分原则的演变三方面剖析我国事权划分的现状;再进一步论述财政“联邦制”事权划分的内在逻辑,一方面总结其较为突出的共性特点,另一方面阐述了典型联邦制国家事权划分的权变因素;在对策建议层面,本文认为我国当前事权改革应在落实规范化、法律化的框架内,整体理顺事权与财权、财力、支出责任的关系,并试勾画中央和地方事权划分的具体思路,探索省以下事权划分的相关问题,以及理顺财权及相关制度建设的配套。

  一、对事权的再认识:要素和范畴

  广义的事权即对应“全面国家治理”的政府职能范围,实际上并不仅仅包括中央与地方事权划分这样一个层面,若从事权要素进行观察,基于事权主体的划分,除了央地划分之外,还应包括涉及大部制改革的横向划分,而这些实际上都联通至国家治理层面,其内在逻辑是全视角、精细化水平上科学合理的事权划分,必然指向顶层设计而并无局部化处理的捷径可循。在此基础上,对事权范畴的认识,一方面包括基于政府职能而界定的边界,即明确事权的起点,另一方面还包括基于要素进行合理细化后的款、项、目即明确事权的终点,从起点到终点,由根、干、到枝、叶,才可称是一个完整可考的事权范畴或体系。基于事权范畴,可进一步与十八届三中全会已明确的中央和地方事权划分标准,进行对接认识。

  (一)事权要素及联通至国家治理的认识

  我们通常所说的事权,所指就是国家公共权力,是一个广义的概念。笔者以为,即使将对事权的探讨落到财政领域内,也并不缩小事权作为国家公共权力的范畴,若依“以政控财,以财行政”分配体系(贾康,1998)这一财政本质的认定,事权实应属于“政”的层面。“政”即为“政治”和“政府”,至此,钱穆(1952)将政治以“人事”和“制度”二分的智慧解析,为我们认识事权要素提供了十分有意义的启发:以制度与人事作为政治的两个要素,便可进一步形成两者不可分视、制度间相互配套而非孤立、制度必有渊源也必有流变等更深层的认识,也可以从历史视角窥得中国历来的“人治”色彩。由此思考,事权作为一种“权力”,也必是要素构成的,从权力的对象、权力运转所依托的制度、与权力行使相关的人员三个方面来考虑,那么至少应包括三个要素,即客体、主体和制度。事权的履行离不开财政,事权的对象、事权运转所依托的制度、与事权行使相关的人员,都是需要财力保障的范畴。例如:义务教育(不含基础设施建设)作为一项事权,它是一种国家公共权力,这种权力针对的对象是符合义务教育规定范围的青少年,这一权力运转所依托的制度包括管理教师的制度、管理学生的制度以及相关的行政制度,与这一权力执行相关的人员则包括政府工作人员、学校工作人员等,而以上三个方面都是需要财力保障的范畴。

  基于事权的构成要素,不难发现事权必然、必须联通至国家治理体系(详见图1)。从主体来看,事权划分不仅存在纵向划分问题即中央与地方事权划分,而且存在横向划分问题即与大部制分工相关的事权划分;从客体来看,事权的范畴应建立在理顺政府与市场、企业、社会等多方关系,事权的水平则随着经济社会发展在不断提升,必然联通基本公共服务均等化等公共职能的行使;从制度来看,事权的决策、执行、监督、反馈、动态优化等一系列过程,联通至整个公共管理体系;从主体、客体到制度,三个要素及各自的联通又必须在法治化的大框架下有机运行,整合形成事权与国家治理的联通体系。这一体系必然指向顶层设计而并无仅作局部化处理的捷径可循,其是否能够达成体系性的科学、合理状态,会直接表现在经济社会发展的方方面面。“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一判断的正确性,从以上分析中也可得到印证。

  图1: 事权必然、必须联通国家治理体系

  (二)事权范畴应明确起点和终点

  我国现阶段事权改革的核心要求是合理划分事权,而这一工作首先需要建立在事权范畴正确界定的基础上。楼继伟(2014)所强调的“现代国家治理要求科学界定国家公共权力边界”,正是“实现国家公共权力的合理配置和规范运行”的前提和基础。事权范畴界定在实践层面的落实,往往是十分棘手的,划分中常常出现的“上下一边粗”、“你中有我,我中有你”、无限延伸等问题,实际上源自事权范畴不明。我们认为,对事权范畴的认识,一方面包括基于政府职能而界定的边界,即明确事权的起点,另一方面还包括基于要素进行合理细化后的款、项、目,即明确事权的终点,从起点到终点,从根(渊源)、干(主脉),到枝(分枝)、叶(末端),才可称是一个完整可考的事权范畴或体系。我国事权范畴的界定至少需要设计两张表:第一张是分门别类的事权表,第二张是每一项事权的细化表。表内分项、分类应尽量做到范畴互质,内洽周延,如此,我们才能说有把握看到我国事权边界的全貌。当然,这一实现过程是非常艰难的,但这是事权改革最基本的起步。

  无论起点还是终点,在实践中都是难点:

  首先,国家公共权力具体究竟包括哪些事权?对政府与市场、政府与企业、政府与社会等多方关系的科学处理,是回应这一问题的必要条件,却不是充分条件。这几对关系处理好了,国家公共权力所囊括的事权范畴界定不至于“缺位”或“越位”,但里面一项一项的事权,还需要条分缕析地分门别类,这些都是事权管理的基础。然而,我国是全球范围内极少见的大国,幅员辽阔、人口众多,决定了公共事务中待管事项的纷繁复杂,对事权分门别类的梳理,绝非一般中小经济体可以同日而语,加之我国又是全球范围内经济发展特别迅速的大体量经济体,伴随着不断提升的工业化、城镇化、信息化进程,置身于技术变革突飞猛进的时代,事权范畴的边界随时代变迁和经济社会转轨一直在发生变化,带有政府经费相对规模扩展的趋势,这种扩展既包括瓦格纳定律所说的比重增长,却不仅限于此,因为除了经费规模方面的增长,事权的种类也在发生变化。例如:在发展初期,生态环境治理尚不是一项重要事权,但随着粗放发展带来的污染因素在生态环境中的积累,便转变为一项重要的事权,且其囊括的内容还在不断扩充由大气、水流到土壤、气候与生物多样性等。

  其次,每一类事权究竟包括哪些细分?对于某一类具体事权,还需要弄清楚到底可以进一步分解为哪几种权力,接着才有研究每一种权力由哪一个主体来落实更为合适的条件。例如:对国土资源管理这一事权而言,至少包括所有权、占有权、经营权、使用权等不同权力形式构成的“权力束”,每种权力行使的主体可能又有不同。对某一项事权所包含的权力种类的认识,也是财政职能有效发挥的基础。以资源税为例,其征收是针对所有权产生的收益、经营权产生的收益、还是使用权产生的收益,其征收由哪一个主体(国税或地税)完成更为合理,其收入由哪一个主体(中央或地方)来使用更为科学,等等相关问题,实际上都建立在对某一项具体事权及其与其他事务联带关系进行细化认识的基础上。这其中,对某一类具体事权所囊括权力种类的认定是第一个难点,不易分明,而认定后确定权力行使主体是第二个难点,必定会受到利益集团和现有利益分配格局的影响。

  二、我国事权划分的现状

  1992年邓小平南方谈话以来,随着社会主义市场经济体制建设,我国事权划分格局也逐步演变,但至今仍不得不说到其中存在的诸多问题。我国现行法律对事权的规定大都呈现“粗线条”的特点,且存在特别值得注意的“冲突点”;在中央与地方事权划分方面,存在不清晰、不合理、不完善三类“乱象”;在划分原则方面,我国已经历三阶段演变,每一阶段都颇具针对性地指向当期最为突出的问题,但因在很大程度上受到事权改革滞后的制约,所以几个关键关系尚未形成一种较合意的机制。

  (一)相关法规的“粗线条”特征

  四中全会“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的进一步要求,具有深刻的内涵。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第二条首先明确规定了我国权力归属的主体,即“中华人民共和国的一切权力属于人民”,基于这一归属的行使权力的制度是人民代表大会制度,在实践中的表现形式就是“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,第三条中提及的国家行政机关、审判机关、检察机关,作为由人民代表大会产生的机构,实际上可视为权力实际执行的主体。从《宪法》规定的权力归属逻辑来看,依托归属主体分为全国和地方两大层次,可再次体会中央与地方事权划分的必要性和重要性。

  然而,若对现行法律中已有的与事权相关的规定进行梳理,则不难发现这些规定多是“粗线条”的。在方向上,依托事权的执行主体,《宪法》规定“中央和地方的机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”,其中首先强调了中央统一领导,其次再强调发挥地方主动性和积极性,内涵我国中央与地方事权划分应以中央为主导之意,但却并未对如何体现统一领导、地方主动性和积极性如何发挥作出具体规定。

  继续细化梳理则可进一步发现,在特定场景下,若推行中央与地方事权划分的改革,则现行法规之间会表现出种种不内洽之处,政府事权的法律化也难免陷入尴尬。《宪法》第八十九条对国务院行使的职权进行了明确规定:国务院可根据宪法和法律制定规定行政法规,并可规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。而按照《中华人民共和国立法法》第七十三条的规定,“其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。”按照《宪法》第一百条所定,省、直辖市的人民代表大会及常务委员会可制定地方性法规,但这一地方性法规是作为行政法规的下位法而存在的。因此,事权划分以法律化来保障稳定性和连续性这一点,可能由于行政法规和地方性法规在特定场景的不对接、不内洽而难以达成。

  (二)事权划分三类“乱象”

  从我国中央与地方事权划分的现状来看,主要存在以下三个方面的问题。首先,法定主体不清晰,履职主体不明确。从我国中央政府和地方政府职能关系来看,地方政府在很大程度上是中央政府的延伸,“上下一般粗”特征非常明显,地方政府职能部门的设置基本与中央政府一一对应。除了外交事务及大部分国防事务等突出的中央事权外,其他事务基本都是从上级到下级“多头管理”,“九龙治水”,易扯皮推诿权责不分明,导致效率低下。其次,法定主体不合理,中央事权明显不足。从2015年数据来看,全国一般公共预算支出为175768亿元,而中央本级一般公共预算支出仅为25549亿元,仅占全国数额的14.5%,与世界范围内大多数国家相比是一个非常低的水平。在中央和地方事权划分的视角下,国家安全、边防边境(包括公路、界河、海洋等)、跨地区生态环境治理、跨区域司法管理、食品药品安全等本应当作为中央事权的事务,在现在框架下的表现是中央“缺位”或“不到位”,地方在没有足够动力或具有扭曲式过高“积极性”的情况下一边承担事务工作、一边承担部分经费,很容易造成这些事务管理秩序紊乱,许多相关政策效力很低。再次,制度供给不完善,“潜规则”往往起到极大作用。在尚未建立健全法律体制机制的情况下,现行中央与地方事权格局中,“上有政策,下有对策”的现象比比皆是,潜规则往往大行其道,极端说法是“政令不出中南海”,权力履行很不规范。究其原因,一方面是主动因素,由于制度供给缺失而导致地方政府可钻“变通”的空子,甚至不惜越权来制定一些有利于本地的“土政策”;另一方面则是被动因素,由于地方过多承担了中央的事权,地方在财力制约下势必选择降低标准执行,甚至对于某些只有指令而无配套资金的事权,地方政府选择不履行或敷衍了事,问责机制出于认定责任困难等因素,也很难切实发挥作用。

  (三)事权划分的原则演变

  在我国,事权划分原则已经历三个阶段的演变:第一阶段是强调“事权与财权相适应”[1],第二阶段是强调“财力与事权相匹配”[2],第三阶段是强调“事权与支出责任相适应”[3]。这一演变过程与我国1994年分税制改革确立以来面临的阶段性问题有关,1994年分税制改革时的事权界定基本上是对现状的白描(楼继伟,2013),事权改革可说一直没有真正得以启动,财权虽然在分税制改革之初得以划分,但是在分税制财税体制运行一段时间之后,财力的纵向分配已呈现明显缺口,针对基层财政困难的突出问题,原则由第一阶段过渡至第二阶段。随着我国均衡性转移支付工作的持续推进,久悬未决的基层财政困难等问题,使事权与支出责任之间的矛盾凸显,原则从第二阶段步入第三阶段。从事权与财权相适应到财力与事权相匹配,我国实际上在中央税、地方税和中央与地方共享税划分的基础上又加上转移支付,在试图逐步理顺中央和地方的财权划分,而从财力与事权相匹配到事权与支出责任相适应,我国实际上在逐步推进财权和转移支付在整体制度安排视角的合理化,所以当前进而走到已无可回避的事权划分的攻坚阶段。实际上,中央与地方事权的划分仅停留于理顺两两关系的思路,显然很难达成最终合意结果,就事权划分原则已经历的三阶段演变来看,每一个阶段都颇具针对性地指向当期最为突出的问题,但因在很大程度上受到事权改革滞后的制约,所以几个关键关系尚未形成一种较合意的机制。

  三、财政联邦制事权划分的内在逻辑对我国的借鉴

  在“财政联邦制”框架中,事权划分是一项极为重要的内容,世界范围内较为典型的财政联邦制国家,其中央与地方事权划分的实践为我们提供了许多可借鉴的经验,但这些经验与我国的实践在对接过程中是非常有难度的:首先,我国并不是联邦制国家,联邦制事权划分的许多根本原则与我国现行制度是完全无法对接的;其次,不同类型的联邦制国家,其所采用的划分事权的具体标准等也不同,可称得上是因国而异。鉴于此,本文试图在典型的财政联邦制国家的实践基础上,总结几条在一定程度上带有共性特征的“经验性规律”,以期为我国进一步理顺中央与地方事权划分提供一些可供借鉴的线索。

  (一)事权划分中通常有法定主体和履职主体两种认定

  在典型的财政联邦制国家,事权在联邦政府、州(省)政府和地方政府之间的划分通常是非常明确的。当然,无论事权和财权,在实践中大都表现出至多在三级政府之间的划分,这一点也是一项显然重要的值得借鉴的经验。学界早已对此有过许多探讨,并在很大程度上达成了共识,并在我国财权划分实践中推动了省直管县和乡财乡用县管的改革举措,因而事权的大框架实际上也应与财权相似,即应当考虑在三级政府之间进行划分,从经验上来讲,这更加有助于推动有效设计路径与方案的形成。然而,三级政府之间划分事权这一经验,对于中央和地方事权划分来说仅构成必要条件,而非充分条件。从国外经验来看,典型的财政联邦制国家在联邦、州(省)和地方的事权划分中通常还须将主体层面区分为法定主体和履职主体,每一项事权都有明确的法定主体和履职主体,权责十分明确。结合典型国家的实践,通过法定主体和履职主体两种认定,至少可在纵向事权划分中产生以下优化效果:

  一是有利于缩小共同事权中模棱两可的地带。以加拿大为例,其移民这一项事权是作为联邦和省的共同事权存在的,法定主体是联邦和省,但履职主体则明确为联邦。加拿大地方服务这一项事权是作为省级事权存在的,法定主体是省,但履职主体则明确为地方。从法定主体来看,加拿大似乎仅在联邦和省两级政府之间划分事权,而进一步从履职主体来看,就不难发现其事权是在三级政府之间的明确划分。

  二是有利于在纵向事权划分的基础上进一步明确支出责任。以澳大利亚为例,其教育这一项事权的法定主体是州和地方政府,而履职主体则是州政府,且明确规定了州政府履职过程中,联邦政府对全国性目标进行财政支持。澳大利亚在医疗这一项事权的处理上与教育采取了相同模式。

  三是有利于州(省)以下事权的进一步划分。以澳大利亚为例,对于公共秩序和安全这一项事权,明确规定了法定主体是州和地方政府,履职主体则是州政府,而对于住房和公共设施这一项事权,明确规定了法定主体是州和地方政府,履职主体仍然是州和地方政府。

  (二)支出责任往往由事权的履职主体来承担

  从典型国家财政联邦制的实践中观察,其事权与支出责任的匹配体现在由事权的履职主体来承担相应的支出责任,这一点,可说是将已经明确划分的事权进一步在实践层面落实的关键。事权法定主体的确认往往是认定其权力的归属,而权力的执行却没有明确,在归属划分中,共同事权的划分边界往往是模糊的,履职主体的认定能够明确至事权的执行层面,而这一主体也是承担支出责任的主体。以加拿大为例,其教育这一事权在法定主体层面是归属于省的,但从支出责任来看,省政府支出占比仅为52.6%,而地方政府支出占比则占42.1%,看似事权法定主体与支出责任并不匹配。实际上,教育这一事权的履职主体认定为省和地方,基于此观察,事权与支出责任的关系可看出是归之于高度匹配的。再观察澳大利亚的教育,其法定主体为州和地区政府,但其支出责任方面的表现则是联邦政府支出占比30%,而州和地区政府支出占比为70%,看似并不匹配,而从履职主体来看,澳大利亚规定教育的履职主体为州政府,但联邦政府要对全国性目标进行财政支持,与其现行的支出责任又是归之于高度匹配的。

  当然,由于事权与支出责任的项、款、目等技术性细节在形式上并非完全重合,所以并非每一项事权都可如上述例子那样可以特别清晰地观察到,与支出责任相匹配的往往是事权的履职主体,但笔者认为,从诸多可以观察的例子追溯其逻辑意图,应当作出如此的框架性认识。

  (三)财权的细化:决定权、征管权、使用权

  纵向事权划分的落实,一方面要靠财力来保障,另一方面财权的划分也在很大程度上影响着履职主体落实事权的积极性。从国外典型的财政联邦制国家的实践来看,其财权并非只是粗线条地分为税权、收费权等,而是进一步将财权进行细化,如划分为决定权、征管权、使用权等权力种类,对于同一种税收收入的财权,其决定权、征管权和使用权有可能隶属于各不相同的政府层级,以此来结合不同税种的特性进行与事权划分相顺应的财权的精细化管理。以加拿大为例,其所得税收入的税基决定权隶属于联邦政府,税率决定权隶属于省政府,征管权隶属于联邦政府,而使用权即收入的划分则是在联邦政府和省政府之间以接近65%和35%的比例进行共享。再以瑞士为例,其增值税收入的税基决定权隶属于联邦政府,税率决定权也隶属于联邦政府,而征管权隶属于行政区和地方政府,其使用权全部归联邦政府,即联邦政府100%专享增值税收入。

  (四)转移支付制度弥补纵向财政缺口和促进、保障横向均等

  在联邦、州(省)和地方政府事权明确划分的基础上,循事权与支出责任相匹配的原则,由事权履职主体来行使支出责任,在财力细化量化的基础上结合事权划分合理划分财权,对于仍然存在的纵向财力缺口,采用转移支付制度进行弥补。可以说,转移支付收入与税收收入、收费收入等共同构成履职主体执行事权的财力保障。转移支付的初衷和作用就是弥补纵向财力缺口,且现行财政联邦制国家一般都有两级转移支付,联邦政府对省政府的转移支付和省政府对地方政府的转移支付(也不排除联邦直接对地方的转移支付),在精准计算纵向财力缺口的基础上,以此制度来保障财力与事权的匹配。

  总结来看,财政联邦制国家在事权划分方面所遵循的原则并非两两关系的理顺,而是带有顶层设计意味的通盘体制机制,追求在联邦、州(省)和地方政府事权明确划分的前提下,事权与支出责任、财权、财力的整体匹配。从实践逻辑上来看,事权主体通常有法定主体和履职主体的划分,履职主体承担事权的支出责任,以此达成事权与支出责任的匹配,最终以财权划分和转移支付制度共同构成的财力水平与支出责任达成匹配,从而完成事权的履行。本文认为,这种体制机制的设计和其内在逻辑的运转,对我国事权划分的实践而言是颇具框架性、前提性借鉴意义的。

  四、关于我国事权划分的对策建议

  基于以上分析,本文对我国现阶段中央与地方事权划分提出如下初步意见建议。

  (一)事权划分应切实落实规范化、法律化

  现阶段推进我国中央和地方事权划分的改革应当切实落实规范化、法律化,而法律化更是事权划分在较长时期形成稳定局面的关键。就我国相关法律对事权规定的现状来看,事权划分中的立法工作显然任务重大。首先,应当直面我国现行相关法律中存在的不内洽问题,在“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定下,应解决行政法规与地方性法规同时规定事权时面临的尴尬问题,理顺其他相关法律法规内容;其次,应考虑在上位法中明确中央和地方的专有事权、共同事权、委托事权等形态,并对相关原则作出明确规定,并特别注重解决合理扩大中央事权的问题,适度加强中央事权和支出责任,将该收的事权收上来,如国防、外交、经济案件的司法管辖权、关系全国统一市场规则和管理全局性公共品(如大江大河全流域管理)等,都应当明确其作为中央事权定位,而涉及部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等的事权来作为中央和地方共同事权,并特别注重逐步理顺共同事权中不同层级政府之间的事权分工合作关系,带有无外援特征的区域性(辖区、社区)公共事务与服务则应作为地方事权。

  (二)理顺事权、财权与财力、支出责任的关系

  借鉴财政联邦制国家的实践经验,我国应当从两两关系的理顺推进到各种关系的整体理顺。总体上,应积极考虑实现中央、省、市县三级框架中,按“一级政府(政权)、一级事权、一级财权、一级税基(费基),一级产权,一级举债权(用债权),一级预算,再加上中央、省两级自上而下的转移支付”整体制度安排,达到各级、各地政府“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配,事权落实于操作层面的支出责任之上”的境界。在中央与地方事权划分的过程中,我国也可积极考虑明确法定主体和履职主体,以履职主体的形式来确定相关事权最终执行的环节到底落在那一级政府,那么就由该层级政府承担事权支出责任,以此达成事权与支出责任的匹配。在此基础上,是以财权划分和转移支付制度共同构成的财力水平与支出责任达成匹配,从而完成事权的履行。在我国,财权主要包括了税收、行政性收费、国有资产收入、举债收入等。

  (三)优化和细化中央与地方的事权划分方案

  依照对中央与地方关系的哲理,在理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会等多方关系的基础上,明确事权的大分类即事权的起点,并继续细分事权一直对应到支出责任的项、款、目等,即事权的终点,总体形成事权的范畴。在事权范畴的基础上,明确事权的法定主体和履职主体,再进一步明确认定中央、省、市县的事权范围和一览表(明细表)。基于我国现阶段中央与地方事权划分中存在的问题,借鉴国际经验和财权划分的探索,结合党的十八届三中全会决定的明确要求,应当首先将事权明确地划分为中央事权、地方事权和中央与地方共享事权。其中,还包括较为特殊的委托事权,从归属上来讲,它应当是属于高端(中央、省)事权,而高端如进行具体执行比之地方更加无效率,所以以委托形式交由地方执行更能体现效率原则。从中央和地方事权与支出责任相匹配的原则出发,中央事权应当由中央政府履行支出责任,地方事权应当由地方政府履行支出责任,中央和地方共享事权则应当明确划分履职主体和履职细则,由相应层级的政府来履行支出责任,中央委托给地方的事权应当由中央政府来以足够财力保障地方相应履行支出责任。

  对于具体的事权划分,应当注意:将涉及主权、统一市场、跨区域协调等方面的事权收归中央;根据所提供公共品是否外溢性来决定是否应将事权上提,具有明显外溢性的公共品提供的事权应当提上高端,由更高一级别的政府来提供;根据信息对称程度的必要性来判断事权的划分,要求基层、低端信息对称程度高的事权应当首选纳入低端事权范围。

  事权最终的划分结果,一定应当是形成带有顶层设计性质的通盘划分的表格,其应当依次包括:事权的类、项、款、目,及其所对应的法定主体和履职主体,对接至现行财政体制中财政支出的具体项目以及所需财力,进而在此基础上进行最终的财力保障测算,配套安排转移支付。

  (四)进一步理顺财权划分

  在推进中央与地方事权改革的同时,亟需按配套改革逻辑继续理顺财权划分,一方面在考虑财力约束和财力分配的前提下深化税费改革和地方税体系建设,进行财权的划分,另一方面应当考虑在激励相容的原则下健全以财权划分制约事权履行的机制。如上所述,我国的财权主要由税收、行政性收费和国有资产收益、举借公债等构成,应当在全面减少、清理不合理行政性收费的基础上,依照每个税种、费种、债种的属性进一步理顺财权改革。我国税收的决定权基本在中央层面,税收收入分享的比例在很大程度上直接影响地方的积极性,所以整体设计上一方面要防止税收划分抑制这种积极性的正确发挥,另一方面也要防止这种积极性非正确的扭曲式的发挥。

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  8. 杨志勇.分税制改革中的中央和地方事权划分研究[J].经济社会体制比较.2015(2).

  [1]参见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号文)

  [2]参见中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》

  [3]参见中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

来源:《财经问题研究》2016年第十期 [关闭] [收藏] [打印]

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