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贾康:我国分税制改革思路及任务:回顾与前瞻

——现代国家治理与现代财政制度视角(上)

作者:贾康  时间:2017-04-11

  首先感谢邀请,谢谢主持人的介绍,特别感谢各位在周末在不好的气候中赶到今天交流的现场。我们抓紧时间,在12点之前一个小时的时间段主要讲两个主题,一个是前面主持人说到的,我们财税改革方面的基本思路,另外后面还要讲一下各位一定很关心的供给侧结构性改革这方面自己的基本看法。只能非常扼要、粗线条地勾一下,但是很愿意听到大家的批评指正意见。

  一、深化财政改革需解决的基本问题

  我先说第一个题目的基本看法。前段时间在野三坡论坛上我简要勾画了一下看法,后来在财政部跟亚行合办、在上海国家会计学院举行的亚行与中国合作三十年论坛上也简单说过。最扼要地说,就是要充分肯定1994年改革形成的分税制分级财政为基础的财税框架,是匹配我们所要建设的社会主义市场经济体系的。1994年以后出现的问题,首先是与这个制度建设过程中必然有过渡色彩有关,至于这个过渡色彩如何逐渐消除,大的方向性判断非常关键。在1994年以后出现的负面问题,如地方财政困难、隐性负债、土地财政等等,板子打在哪里,是一个最基本的认识前提。有些人把出现的问题归咎为1994年的分税制,我认为这个板子是完全打错了地方。可能各位知道这种对1994年分税制的抨击其实很有影响,比较典型的像吴晓波先生,他认为1994年重启了中央集权时代,而且很悲观地说在我们有生之年可能看不到这个时代的结束。在我们一些有影响的学者那里也有这种观点,我所在的科研所里也有类似这样的思路。还有一种说法,实际上也是否定1994年的思路,认为这个规范的思路不适合中国国情,应该区分农业区域和非农业区域,在非农业区域搞分税制,农业区域不搞分税制;另外,区分中央、省和省以下,中央和省之间搞分税制,省以下不搞分税制。听起来似乎很因地制宜,很实事求是,但我的认识是这一思路没有真正把握市场经济作为一个现代市场体系必然要求的“统一市场”的内在客观规律要求,也没有真正搞懂中国的现实情况。我最基本的看法就是,1994年以后上述这些问题的出现,不是分税制带来的,恰恰是分税制在中国没有能够如愿在省以下贯彻,没有整个形成一个内洽的体系所造成的。我们把各个省级行政区省以下财政体制的文件都统统拿到后,可看清楚基本的真实情况,是到现在为止,中国不仅在中西部,不仅在欠发达地区,就是沿海发达地区,也没有一个省级行政区的省以下体制是真正分税制状态的,而是各种各样的分成制,实际上是不得不以讨价还价来做调整的不稳定的体制。特别是欠发达地区,特别是到了基层,越困难越倾向于包干制。这其实还是1994年以前我们几十年反复探讨、一直找不到出路的那种制度安排。

  所以,真正需要点破、说清楚的是土地财政、基层财政困难、隐性负债等问题的根源、症结,不是分税制,恰恰是分税制改革没有能够如愿深化。对改革的遇阻怎么解释?我们基本的分析就是直观地看,这个病理分析并不复杂,五级分税是当时1994年文件里留的一个活口,没有规定省以下具体怎么办,让各地去实验,结果这么多年早就可以认定:无解。按照五级框架,省往下一共四级,怎么把不到20种税的税基按照分税制的要求分清楚?不可能得到一个解决方案。那么就必须另辟蹊径。

  如果碰到这个阻碍就否定分税制,那回到哪里去?分成制、包干制,所有探索过的这些体制都被证明跟市场经济不匹配,此路不通。只要非常明确地认识到要把分税制之路走通,就必须从五级无解找到我们现在认为已经看到了前景的三级而有解的这样一个解决方案。所谓三级,就是中央、省,还有省以下的市县。在农村税费改革以后,乡镇一级已经不成其为一个实体层级,“乡财县管”实际上把它变成了县级预算下管的一个预算单位,不可能再给它配金库。不可能再把乡镇建成一个实体财政层级,那就减少了一级。另外,浙江经验财政部早已明确地向全国推广,那就是财政省直管县。市和县在行政不同级的情况下首先财政同级,“在一个平台上向省说话搭体制“,变成一个层级。按照中央文件要求,以后可再试点行政的省直管县,就有望完全把这个制度稳定下来。本来这是一个大方向,前景是中央、省、市县三级,给三级实体财政配税基,这就是出路之所在。

  当然,实际的推进是困难重重的。我们现在如果在意识到没有别的出路、不能倒退,而往前寻求以战略思维、正确的思路来明确改革任务这个大前提下,应当结合三中全会以后中央审批通过的财税配套改革方案,把我们现在已经有的一些进展,对接到我前面所说的前景上去。

  现在财税改革三大改革任务中,预算改革总体来说评价应该比较高,税制改革已经明显跟不上中央所要求的时间表,六大税制改革任务现在完全能交代出来的,只有2016年立了军令状5月1号达到全覆盖的营改增。

  另外,还有两个已有明确的任务要求,一个是资源税,全面“从量变从价”,而且河北开始试点水资源税;再一个就是明确了环境税负担平移,启动费改税。剩下还有三个改革任务:加快立法的房地产税,迟迟没有看到任何加快的迹象;大家关心的个人所得税,虽有这么多的议论,现在也没有看到它怎么推进、怎么修正它的相关法律;还有议论那么长时间的消费税,到底怎么办,现在没有消息。税制改革方面评价起来要说有进展,非常不容易,但是已经明显地滞后于中央关于2016年财税改革基本重点的事情要做出来的时间表要求。

  至于说第三大方面,是我们要讨论的整个制度框架问题,体制怎么理顺的问题。今年已经有了关于事权合理化的文件,是在这个视角上的指导意见,但是到现在为止光有原则,没有看到我认为不可回避要形成的对接到支出责任的事权明细单、一览表。把事权理清就必须按照中央、省、市县三级怎样职能合理化的要求;来形成它们合理事权的具体的操作方案,即清单式的设计,进而贯彻落实。很遗憾,迟迟没有看到这方面的进展。

  在考虑财税配套改革总体逻辑这个角度上,我特别强调:三大改革任务最后一项中的事权问题,其实是理顺整个体制的始发环节,就是每一级政权要经过法律程序的授权,认定它的职能,即明确它履行政府职能的所谓“事权与支出责任相适应”。各级政权得到了国家最高权利机构人民代表大会的立法机关授权之后,推到其所要做的事情的事权,跟着的就应该清晰地来匹配它的财权,因为任何政府职能的履行都要用钱,都必须解决“钱从哪里来”的这个物质条件的问题。财权里最关键的,就是稳定的、大宗的正税这个税基配置问题,再带上其他的非税收入。从政权、事权、财权、税基再往下讲,当然就是整个财政这个“以政控财、以财行政”的政府履行职能的分配体系的运行载体——预算的问题。

  三级框架之下政权、事权、财权、税基、预算这个链条如果能够理顺、能够优化地来做一个系统化安排,后面另外两个必须匹配上的事情,就是各级的产权和举债权。在多年前就已经明确的从中央到下面各级,要有人格化的资产管理机构,要有规范的资本经营预算——其中要集中国有资产收益部分支持履行政府公共职能。还有举债权,这是《预算法》修订后现在已经明确的一个阳光化的法律框架:中央可以举债,地方也可以举债,跟市场经济运行机制对接。如果这些合在一起后,再形成一个中央、省两级自上而下的转移支付,而且再辅助一些必要的横向转移支付,比如对口支援、生态补偿,那么整个财税体系的要素,基本上就组成这样一套制度安排的图景:三级框架下,以“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算”为原则,配上“一级产权,一级举债权”原则,再配上中央、省两级自上而下的转移支付和辅助性的横向转移支付。

  这个图景应该达到的境界,我的表述是“事权与财权相顺应,事权与财力相匹配”,这是应该追求的状态。如果把这些体制要素都安排到位以后,中国地方层面,哪怕是最欠发达的比如可可西里这样的地方(几乎是无人区,但实际上还有少量居民,也有地方政府),它主要的财力来源简而言之就是由转移支付解决,但是它也可以籍此履行政府在那个区域里应该履行的保护生态、接待勘探以及各种各样特色旅游,还有以后必然发展的国际有偿狩猎等等公权职责,特别是生态环境方面的保护,三江源源头的生态涵养,这都是地方政府职能。欠发达区域在极端情况下,就是依靠转移支付——自上而下两级转移支付再加上横向转移支付。所有的政府,任何辖区之内,都应能进入这种财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的境界。

  关于概念表述中央文件曾一再演变,楼继伟部长任上他表过态,不赞成直接讲事权与财权相匹配,容易引起误解。我也觉得在这方面可以不用最开始中央所说的两者“相结合”的说法,而是用“财权与事权相顺应”的说法为好。这些方面需展开的分析这里先不讲了,但一言以蔽之,所谓财权顺应于事权,有很多可做的分析,但达到财力与事权相匹配,那是不可能跳过财权怎么合理化这一环节直接达到的,这是需要明确澄清的基本看法。

  这里我做一个小结:我认为财政体制要处理的关系,不是像一般人所说的只是处理中央和地方的关系,这个体制要处理的关系应摆在第一位的是政府和企业的关系。1994年分税制改革的历史功绩在哪儿呢?这个体制变革是把过去的行政性分权推进到经济性分权。在分灶吃饭、中央向地方分权之后,仍然没有能够真正解决“条块分割”的情况之下、条条为主变成块块为主以后,政府仍然按照行政隶属关系组织财政收入,各级政府的“婆婆”仍然按照行政隶属关系控制自己对应着的那个企业(处于“媳妇”地位的那个企业)的问题,一个地方辖区之内有中央企业,省的企业,市的企业,县的企业,组织财政收入都是按照隶属关系上交的,如不改造这个制度框架,那么多层级,那么多婆婆对媳妇的过多干预、过多关照,是怎么样都不可能消除的,各种企业在一起公平竞争的环境是不可能出现的,所谓一视同仁的“一条起跑线”是刷不出来的。只是到了1994年,才真正解决了这个问题,就是所有的企业无论大小、不比行政级别,不看经济性质,也不讲隶属关系,在税法面前一律平等——请注意,这非常关键,这是法治化的一个前提,即税法面前一律平等,该交国税交国税,该交地方税交地方税,共享税在政府体制内自己去分成,跟企业无关,企业完税之后可以分配的部分,按照产权规范和政策环境自主分配——这就刷出了所谓“公平竞争的一条起跑线”,后面顺理成章的各种类型的企业在公平竞争中跨行政区划、跨隶属关系的兼并重组,也就可以充分展开;国有企业的改革,也就走到它的高管、掌门人可以不再具体靠组织部来安排,可以不再把这些人看作官本位行政阶梯里某个台阶上的一员,而是由企业家市场竞争产生,社会公开招聘等形式就成为可能。没有1994年的改革,社会主义市场经济体系建设的展开,是不可想象的。所以,1994年分税制改革的里程碑意义,首先是正确处理了政府和企业的关系。我们强调它是“经济性分权”的这样一个里程碑。在它处理政府企业关系的旁边,它的历史功绩才是怎么样规范、稳定地处理中央和地方的关系,实际上是把以省为代表的地方纳入中央、地方分税制轨道的。这个制度安排里面,就消除了“体制周期”,即原来所说的“一定几年不变”(实际上是不断在变、总是稳定不下来)那种情况已经完全不用讨论了,中央地方关系放在阳光化平台上,各方可在桌面上讨论这个分税制的体制方案怎么动态优化,就是这个局面了。

  中央地方间后来的财力分配方面的特征,是不得已情况下共享税越搞越多,现在最主要的收入部分都是共享,但毕竟这种共享是全国一律的,统一市场规则是一样的,增值税原来是75%归中央,25%归地方,上海、北京如此,西藏、青海也如此,后面的地区差异问题靠什么摆平呢?依靠转移支付。如果按照有人的说法,主张中央跟省搞分税制,省以下不搞分税制,那恰恰是现在的问题:现在省以下就一直不是分税制,你这个话说了等于没说,关键是怎么改进?这么多的问题早已无可回避。还有,如果是农业区域不搞分税制,只有非农业区域搞分税制,那得问你怎么划这个农业区域、非农业区域的具体边界?这么大的中国,可能把一个统一市场分成一块一块的吗?一线之隔,一条街的这边是农业区,那边是非农业区,分税制体制有可能这样分开运行吗?它跟土地市场怎么对接?各类生产要素的跨区域流动如何能无壁垒?这都是很现实的问题。所以,我的基本看法就是在解决矛盾的导向之下,一定要把真问题抓住,把财税体制服务于市场经济发展成长全局所要求的那个制度安排的核心要领抓住。

  如果是这样的话,要做的事情,应按照政治局审批通过的改革方案的要求,财税改革一定要在此次关于事权的中央文件下发之后,解决由粗到细编制三级事权明细单这样一个基本问题,这才能跟操作对接,才可能形成所谓的事权和支出责任相适应的运行。事权就是政府职责,它在财政预算的表现上,就是预算收支科目表现为要操作的那些事项,只有按照一览表、明细单的方式,才可能把说了几十年但还都流于原则的事权合理化,落到与操作对接的形式上。跟着一起考虑的,是要构建地方税体系,还有阳光融资的制度,还有一系列的信息系统建设、技术支持,还有转移支付、公共服务体系的发展健全,再加上外部所有改革的配套。中国的改革到了深水区,这个配套是要时时强调的,当然这里面不排除阶段性的重点,以重点带动其他方方面面,以及还有要处理好的许多技术性支撑的事项。

  (未完待续)本文系贾康先生2016年11月在舍瓦读书会上的演讲

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