当前位置:中国改革 > 改革人物 > 贾康 > 学术观点

贾康:房地产市场需加强制度建设 实现“标本兼治”

作者:贾康  时间:2017-04-18

  与房地产市场相关的制度建设至少应包括四个方面:一是土地制度,二是住房制度,三是投融资制度,四是税制改革。这四项基础性制度建设结合在一起,再加上相关的政策调控,才可望实现“标本兼治”、体现应有的“治本为上”高水准。

  房地产市场政策调控应依托于制度建设走,在有效制度供给的框架下,政策不仅要发挥“反周期”的作用,还要针对各地具体情况进行合理的区别对待,以“一城一策”、“一城一案”的方式贯彻供给侧结构性改革的方针。

  制度建设工作应结合供给侧结构性改革的战略方针,应符合中共十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的要求;在制度安排和机制连接方面,使市场的有效作用加上有为和有限的政府作用,最大限度地释放创新的潜力和活力,形成房地产业健康发展长效机制,进而实现经济社会可持续发展。

  政策调控不应“打摆子”、“坐过山车”

  经过十多年的“单边市”,我国房地产市场在2014年以后进入了明显分化的状态,演变成“冰火两重天”的局面,其中“冰”的一边焦虑,“火”的一边也焦虑。房地产库存主要分布在三、四线城市。而一线城市房价抗跌能力是非常明显的。2015年深圳房价迅速升温,随后一线城市房价普遍升温,带动部分二线城市房价上涨,一直到2016年下半年,更多的城市进入了升温状态,为此多地政府在“9·30”前后出手,以行政手段为主对房地产出台限购限贷政策。

  如果再不改变基础性制度建设滞后局面,按照之前十几年的市场演变来看,最大的可能是继续“打摆子”、“坐过山车”式地从一端摆到另外一端。有人总结,从一端转到另外一端平均为期15个月。现在出台的限购限贷政策过去已屡次出现,但出现后经过一段时间,新的焦虑又会转到经济低迷、房地产市场不振,又必须取消限购限贷,一些地方甚至不约而同地采取给予补贴、加强贷款支持等措施,促使房地产市场升温。如果这样几轮政策调控都在“打摆子”、“坐过山车”,那就说明以往的政策调控只是达到了治标而没有达到治本的目的。摆在我们面前的问题是:今后应该如何实现“标本兼治”和“治本为上”的调控?

  制度建设就是追求“治本为上”

  要把原来的“治标不治本”,转变为“既治标又治本”,就需要综合施治,制度建设就必须跟上。当然,说到制度建设,就应当从供给侧结构性改革这个战略方针的高度来进行审视。加强与房地产市场相关的制度建设,正是全面深化改革进入深水区之后,需要攻坚克难解决的治本之策。

  首先是土地制度建设。从配套改革的角度看房地产,直接关联的是我国城乡结合部还在不断扩大建成区,未来几十年城镇化率还有向上走几十个点的发展空间,大约还会有4亿人口要从农村转到城镇定居,建成区将随着不动产的建设开发而扩大,而相关土地的开发使用带有自然垄断性质,首先主要使一些沿海地区和中心城市,在很大程度上依赖土地批租收入形成所谓“土地财政”,这与中西部地区形成了明显的不均衡,产生了一系列问题。与此同时,这种现象的存在又有其内在的合理性,地方政府利用自己辖区内的资源禀赋,乘势运用土地的使用权,开拓可能的财力来源用于支持经济发展。因此,如何确保在一个健康的制度之下,使土地的使用权和开发权形成引入合理竞争而可持续的有效供给,这是根本性的问题。

  二是住房制度建设。住房制度建设的思路早已清晰化,就是双轨统筹。所谓双轨,就是在商品房市场这个“市场轨道”之外,还须有保障房供给的“保障轨道”。从1998年提出的经济适用住房这个概念切入,迄今已经更清晰地归结到以公租房和共有产权房为主要形式的保障供给机制。关键在于如何合理地形成这些保障供给,使其源源不断地变成人民群众共享发展的成果,切实解决低收入阶层和年轻人对于住房问题的焦虑。这是住房制度建设中最关键的“托底”任务。

  三是投融资制度建设。城镇基础设施建设应伴随不动产的开发,为居民提供各种宜居的配套条件,包括与居住相关联的就业、交通、商业、教育、医疗等各种公共服务设施,这些大规模建设中的投融资机制如何守正出奇,适应创新发展的需求?这就需要运用PPP即政府与社会资本合作等创新模式。近年来,PPP在我国取得了一定进展,但还有很多问题亟待解决。因此,应当从制度建设入手,包括进一步加快法治化进程,培养契约精神,设立阳光化、规范化的全套作业流程等。在政府和企业之外,还应当形成健康的专业机构力量,使每个项目建设能够既合理又创新地与金融市场对接,共同形成PPP概念下“1+1+1>3”的绩效提升机制。

  四是税制改革。在房地产方面,中共十八届三中全会明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”,2016年中央经济工作会议指出,要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位,综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,既抑制房地产泡沫,又防止大起大落。

  以上四项制度建设都涉及房地产“治本为上”和“标本兼治”的问题,配套改革涉及多个领域,是一项系统工程。笔者认为,在这方面,重庆的经验值得研究和借鉴。当2016年许多城市为房地产市场波动感到困扰的时候,重庆却相对平稳,从那里传来的信息、看到的数据,都体现了一种较为符合社会和谐的平稳状态。从商品房的交易来看,重庆的房价也只有轻微上涨。在相关政策调控由国家有关部门掌握的大环境下,重庆在以上四项与房地产相关的基础性制度建设方面进行了有益的探索。在土地制度方面,重庆8年多之前在全国首创“地票”制度的改革试点。远离城乡结合部的农民,在政策引导之下,可以把自己的宅基地腾出一部分,还有小田变大田腾出田埂的面积,形成复垦的农田,在区域内农业耕作的田亩总数上形成“占补平衡”。对多出来的复垦田地的产出当量做了五级核算之后,到“地票”市场上做量化交易,买到“地票”指标的主体,其对土地的使用纳入政府土地收储与供地制度管理流程,使得重庆土地制度建设,可以相对从容地在城乡结合部向开发主体提供与地票对应的土地使用开发权,从而有条不紊地推进城镇化进程和产业发展。尤其重要的,是使远离城乡结合部的农民得以利用“地票”制度作为与市场竞争、政府扶助相结合的机制,进入了共享改革发展成果的大平台。

  在住房制度方面,重庆的保障房建设有明确的量化指标,保障房在城市住房供给总量中占比达到1/3—2/5。所以低收入人群和年轻人基本上都可以得到相对稳定和有效的保障供给,解决居者有其屋的问题。共有产权房既能帮助毕业不久的大学生摆脱买不起婚房的窘境,同时又限制其像一般商品住房那样上市交易套利。入住的年轻白领,工作几年之后收入提高了,可以根据原定的条款,再支付一笔钱把共有产权房变成完全自有产权房。这些年轻白领不用再去“啃老”,或者东挪西借按揭当“房奴”,就可以住进体面的自有住房。如果我们能把保障房这个底兜好,就可以减少很大一部分社会成员的焦虑。

  在投融资制度方面,早年间重庆的“八大投”就有很高的知名度,世界银行曾经给予高度评价。近年来,地方融资平台进一步规范化,重庆根据城市发展战略,把“八大投”式融资平台与结构优化取向相结合,有效支持了城市基础设施及相关产业集群的发展。以这种投融资制度的创新对接到PPP,在重庆已经形成了一些比较成功的经验。

  在税制改革方面,重庆和上海敢为天下先,这两个城市率先进行了住房保有环节房产税的试点。两地通过试水形成了非常宝贵的本土经验。我们在观察时不应仅看一些指标变化的幅度,更要看到这些变化表现的效应完全符合经济学分析的逻辑框架和对今后将发生的预期与市场行为应有的引导作用。我们的税制改革不应局限于关注国际经验,更为重要的是结合总结与推广国内破冰试水的成功经验,支持“加快立法并适时推进改革”。

  贾康介绍

  现任全国政协委员、政协经济委员会委员,华夏新供给经济学研究院首席经济学家,中国财政科学研究院研究员、博导,中国财政学会顾问,中国财政学会PPP专业委员会主任委员,国家发改委PPP专家库专家委员会成员,北京市等多地人民政府咨询委员,北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作(被媒体称之为“中南海问策”)。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目,到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年,主编《新供给:经济学理论的中国创新》,发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”(任首任院长、首任秘书长),2015年出版《新供给经济学》专著;2016年出版《供给侧改革:新供给简明读本》、《供给侧改革十讲》、《中国的坎:如何跨越“中等收入陷阱”》。

来源:腾飞城市 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive