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贾康:怎样认识中国更加积极的财政政策

  时间:2019-05-09

  认识中国更加积极的财政政策,我认为可先从相关背景说到三个层面:

  第一个层面,中国实施更加积极的财政政策,是现在宏观大形势的客观需要。2018年遇到不期而至的中美贸易冲突升级以后,不确定性明显上升——不确定因素直观地看是源于外部的冲击,其实它和我们内部的矛盾凸显是交织在一起的。市场上一度普遍预期不佳,感到茫然和悲观,我们的领导人也不讳言经济的下行。在这种不确定性和下行压力面前,应作出的主观努力的基本方向,是要在不确定性中把握好确定性的一面,也就是说,我们可以选择什么,应该努力做好什么?有一点是有广泛共识的,那就是:要真正推进改革,扩大开放,在改革中间,啃硬骨头,攻艰克难,同时更有必要积极扩大内需,包括扩大有效投资和拉动国内消费潜力的解放。

  第二个层面,在扩大开放方面,目前的美中贸易摩擦客观上还有一个“坏事变好事”的作用,美国施加的压力增大以后,我们审时度势,一些说了多年却一直没有做到位的措施,如放宽金融准入,现在陆续出台了。在扩大开放和改革的互动中间,中国在自己的本土上显然需要更好地支持多种经济成分全面发展,前一段时间大家已经看到,最高领导人出面前所未有地把民营经济发展“政治正确”问题表述到位了。习近平总书记在发表长篇讲话时还脱稿谈到了民营企业是“自己人”,新华社的通稿就把这个作为主题词、作为最有亮点的一个表述,公诸于全社会了。接下来当然应是乘势把这些事情做好、做实。在混合所有制方面,如果真的能够得到切实的推进,那就不是“国进民退”或者“国退民进”的问题了,而是争取共赢。

  第三个层面,与前述两个层面紧密相关,推进混合所有制改革,是在标准化的现代企业制度的框架之下,使所有经济成分都能够按照命运共同体的共赢目标来寻求更美好的明天。在全球化背景之下,这也契合于中国决策层所表述的要推进“人类命运共同体”的发展。

  以上大背景之下,我们要做好我们自己的事情,把握好确定性,需要有财政政策对于全局做好更为优化、加力提效的支持和服务。因为财政本身的定位就是:财政必须服务于国民经济、社会发展全局和最高决策层战略方针的贯彻实施。从这个认识来讲,如果确定了财政服务全局的积极政策的含义,我认为应该把握好积极财政政策的三个维度。

  第一个维度,是在“积极财政”的表征之下,财政政策怎样掌握好总量方面的调控优化。如果按一般字面上的理解,有人曾问过:难道“积极财政政策”还对应一个“消极财政政策”?不应这样望文生义地看——这个表述反映了汉语的含蓄之处。当年提出积极财政政策的时候,领导人也曾作过说明:其实指的首先就是扩张性的财政政策。这一政策于总量上是一定要有扩张特征的,这是第一个维度上必须掌握的要领。

  第二个维度,财政政策的不可替代性又在于,它有别于货币政策而应该在优化结构这方面,更多地从宏观层面自上而下发挥它应有的特定功能和作用,在配合货币政策做总量扩张的时候一定要更多地承担优化结构的任务。所以,积极财政政策一定离不开怎么服务于结构的优化这个重大问题,这就涉及中国构建现代化经济体的主线——“供给侧结构性改革”。结构问题一定是发生在供给侧,于需求侧的总量问题旁边,怎样使让供给很好地回应需求,是无法回避优化结构这种客观需要和怎样构建优化结构的合理机制等相关问题的。在中国更具有挑战性的是,这一大套结构优化的机制,要求我们一定要在经济社会转轨中处理好政府和企业、公权体系和公民等等这些复杂的关系,财政政策在这方面的积极作用也是不可缺少的环节和要件,优化结构功能怎么发挥,什么样的政策与机制的结合可以优化结构?财政政策应该起到的这方面解决问题所不可替代的功能,力求优化贯彻到现实生活中间。

  第三个维度,中国要完成经济社会转轨,财政还必须动用公共资源去积极推进在改革深水区的攻坚克难:不仅要把钱花出去支持方方面面的经济活动,同时,还得“花钱买机制”,把调控、服务都寓于改革之中。

  以上三大维度之下可提出,积极财政政策应有与之相对应的五大要点。

  首先就是总量调控方面,赤字率是有必要进一步提高的。不久前在今年“两会”上公布出来的赤字率是提高0.2个点,似乎没有达到社会普遍的预期。总理工作报告里对此专门有解释,是要考虑到今后可能出现的风险,要预留政策空间。综合考虑其他的措施,显然在赤字率提高方面,既积极,又保持了较审慎态度。同时,在支出方面有非常明确的要求,一般性的支出要压缩5%,已经压缩了多年的三公支出要再压缩3%左右。这说明,我们的财政政策总的方面是扩张的,但赤字率的提高比较谨慎,在压缩支出方面给予了高度重视和重要的配合。

  第二,应该强调减税降负,并高水平地贯彻落实。减税在这一年度的预算安排里面,使人印象深刻,要求达到两万亿元减税降负的合计力度。这里面仅增值税这第一大税的税率降低,就要达到减税1.3万亿元左右的效果,已相当于2018年实际上整个减税降负的规模。当然,只减税是不够的,在减税的同时,还必须降低税外“五险一金”和行政费等负担,并结合税制改革,考虑怎么样衔接以后推进房地产税等税种的改革任务,贯彻中央所要求的“逐渐提高直接税比重”的方针。

  第三,是优化支出结构。总理政府工作报告里非常具有量化特征的两点要求,是要求压缩一般性支出(2019年要求达5%以上),三公经费(2019年要求再压缩3%左右),也显然属于优化支出结构,另外其他的一些举措也要积极考虑,配合改革尽可能降低行政成本。同时,要支持和保证重点支出。财政部最近强调了脱贫攻坚、污染防治,科技创新能力建设,制造业轻型升级,城乡区域协调发展,完善社保体系,支持就业等,需在支出中支持的八大重点。

  第四,还应强调,中国积极财政政策的“积极”,不可回避地要对应中国社会现在强烈的收入再分配优化诉求。中国的收入分配状况已被人们重视和讨论多年,无庸讳言还存在着较明显的问题。多年讨论中有两个都堪称主流的观点,一个是认为居民收入比重偏低,一个是认为存在着为数巨大的灰色、黑色收入,以上这两大主流观点合在一起,却是冰炭不能同器。如要承认前面一个,就没法解释后面一个,要认可后面这个有学者估计前几年已达6万亿元/年的居民灰色收入,就必须把前面的居民收入比重往上提高约10个百分点。所以,我更强调中国收入分配最深刻的问题是不公,是大家感觉到的不公后面深刻的内在原因与弊端。财政政策当然无力完全解决这样一个问题,但是它义不容辞的责任是要尽全力在收入分配这个重点环节上,促进分配格局走向优化和相关的机制走向优化。现相关制度建设有转移支付、扶助弱势群体,更突出的独特问题,是怎样在中国社会上认同度很低的直接税改革方面,推进中央早已经勾划的逐渐提高直接税比重这个改革任务的实现?这方面首先具体涉及到两个直接税,一个是个人所得税,新的一轮个税改革已经比较好地体现了降低低端和中端收入者的税负, 8000万个左右的原纳税人现在已经百分之百不交个人所得税了,即已经跟这个税暂时无关了(以后他们的收入提高,过了起征点之后才需要继续交税)。此外,也要肯定最近一轮个税改革加入了综合的机制和专项扣除方面的强化与优化,这都值得鼓励。但是,也有非常明显的遗憾,这一轮的个税改革,“综合”机制只是综合了劳动收入,非劳动收入一分钱都没有碰,而且也没有改变原来的最高边际税率。45%的最高边际税率现在主要是对应于中国最有素质和能力的专家型知识分子了,在执行中,将使很多中高端的人才感受到压力。这些人的稿费、特许权收入(比如专利发明的收入)以及讲课等等劳务费,过去充其量税率可达20%,现在是只要全年总计达到96万元(平均一个月达到8万元)以上的部分,统统适用于45%的最高边际税率,差不多要拿走一半。这种压力传导到一些高科技企业,他们虽然特别希望留住一些高素质人才和专业团队,但如果给不了更高的价码,这些高端人才可能就要流失。现在粤港澳大湾区已经迅速出台一个实际比照香港的优惠,对这些高端人才的免税措施,已经明确宣布了,以防止他们“用脚投票”。效果可以继续观察。

  至于房地产税,一直还在等待人大正式宣布进入立法过程。从一审开始,其文本需要公之于全社会,接受全社会成员各种各样的意见、批评、建议。应该有非常规范的听证会,在各种代表性的主张后面,一定要跟着说清楚它有什么样的论据,这样来在税收立法中寻求“最大公约数”。在收入再分配机制里,积极财政政策在执行过程中间,就要有意识地紧紧抓住从当下到中长期、到未来整个中国社会进步这方面不可回避的制度建设要领。

  最后一点,第五就是支持配套改革。在支持配套改革这方面,有个很明显的例子是,中国的社保“五险一金”里,基本养老的缴费水平如此之高,在全世界都是罕见的。五险一金合在一起将近是40%的缴费率,在全世界居最高之列。在基本养老缴费等等收费权统统收归税务部门之后,要抓住已消除了原来几十万人管理缴费的机构、队伍既得利益阻碍这样一个有利时机,向前推进基本养老金提升为全社会统筹。这是已说了十多年的改革任务,如果能把“蓄水池”变成全国统一汇聚状态,容量提升了,功效提升了,就应该趁势降低缴费率。这样一来,就回应了企业的诉求,解脱了税务机关代征以后暗账翻明发现没有把费缴足的企业中的很大部分。

  比较遗憾的是现在还没有看到有关部门下决心提高统筹层级。5月1号开始,基本养老的缴费率可以降到16%,像广东等地方降到16%没有问题,它“蓄水池”里的钱还用不完。而东北则是雪上加霜,东北原来22%都不够用,降到16%将更是捉襟见肘。显然配套改革是当务之急,财政应起的作用是把一些可能的改革方案往前推。

  另外,中国现存的几百种行政性收费,到底如何继续往下减?李克强总理说这将是“拆香火”的事,非常对。几千种政府消费降到几百种以后,剩下的这些都是各个权力部门的命根子。拆香火了,大部制了,扁平化了,自然庙里面的和尚就有限了,他们的职能优化中怎么念经,怎么发挥作用?在经过全新洗牌以后,他们很多审批权没有了,跟着审批权的设费收费权也没有了,其实后面跟着的还有一个暗中的设租寻租权自然而然也没有了,这是一个非常值得推进的改革。看起来跟财政的减税概念不直接发生关系,但是我们强调减税降负应该是一个系统工程,应该放在一个全景图里通盘掌握,财政理所当然在自己减税的同时,要促进相关方方面面通过拆香火式的这种伤筋动骨的改革,把这一套事情做好。

  还有PPP的创新。中国要真正利用自己的潜力空间,现在于本土上,应以有效投资带动有效消费。这方面其实还有相当可观的空间,但一定要用好政府和社会资本合作(Public-Private Partnership),中国的特色是把国际上一般不考虑的国有企业也拉入了企业、社会资本这一方,但绝对不会像有人担心的那样,就完全把民营企业都排除掉了——实际生活中,财政部入库的项目,将近“半壁江山”是民营企业牵头做成的PPP项目。PPP项目自身,同时具有前面提及的“积极财政政策”三大维度的进步意义。第一,它是总量扩张的,而且它的总量扩张是有根基的,不会发生赤字,就是在政府体外,把社会民间资本拉过来做政府想做的事情,而社会民间资本在这里面又是“在商言商”,可以得到他的合理回报,而且能提高绩效。第二,它一定是有利于结构优化的,这些项目最后锁定到哪里?应该是在多方知情的情况之下,支持那些带有关键意义的公共工程、基础设施、产业园区建设和运营,甚至是连片开发的项目,会锁定这样一些举足轻重的项目去优化结构,增加中国经济社会发展的后劲。第三,它本身就是一个混合所有制改革的很好的推进器,每一个PPP项目,只要运营,都有SPV(特殊目的合伙企业),这个特殊项目公司一定是标准的股份制,而其股份制的产权结构,一定是政府天然就不想一股独大,要把舞台主要留给企业,包括民营企业。大家在其他的一些方面可能还争论不休,到了做PPP的时候,没什么可争论的,它就是天然的混合所有制,而且天然就是政府想少持股,追求资金的放大、乘数效应。这是很好的让全社会来观察、认识、接受混合所有制的一个推进器,而且也是倒逼中国法治与改革的推进器。

  积极财政政策按照其较完整的意义,我认为至少应涉及前面说到的这些要点。

  作者:贾康,第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员,华夏新供给经济学研究院首席经济学家

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