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贾康:财税改革亮点纷呈 财政政策可更积极

  时间:2014-10-22

  财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康在接受中国证券报记者专访时表示,明年财税改革将亮点纷呈,“营改增”有望实现全行业覆盖,消费税改革最快今年底前应会有部署,房地产税、环境税立法将力求加快。中央地方事权调整在四中全会后估计会有新的要求与重点内容的表述,分税制优化将实质性推进,地方税体系构建也将加快脚步,改革会推动土地财政概念从原来的贬义走向中性。

  他建议,明年经济增速目标可考虑设在7.2%左右,并适当调升赤字规模与地方发债规模,使财政政策更积极一些。

  营改增或全覆盖 消费税将部署

  中国证券报:新一轮财税改革要在2016年完成重点工作和基本任务,明后两年将是重要时段。今年已启动或正在深化预算管理、地方债、资源税、营改增等方面改革。明年的重点改革任务还有哪些?

  贾康:本轮财税体制改革大幕刚刚开启,高潮还没有到来,实现2016年的目标也有不小难度。全面改革不可能齐头并进,一步到位,需把握轻重缓急,以“最小一揽子”式多轮推进,实现改革目标。在预算管理改革、税制改革以及中央地方事权、支出责任和收入划分三大领域,有些需要相对高调处理,有些需要相对低调处理,有些要等到四中全会以后明朗化。

  在预算管理方面,中央级预算跨年度编制改革今年先动,地方也会开始试点,在某些地区先行先试。跨年度的这种滚动预算,会更多体现瞻前顾后、综合平衡、统筹协调,并带来一系列技术上的要求。比如,一编三年,按照每年往前滚动一年的方式,其可持续运行必须要有像样的预测,而这种预测在一些地方预算编制过程中,很可能需要在政府采购概念之下运用“购买服务”方式取得来自社会上专业力量的预测结果。三年滚动预算也必然要求引入权责发生制,同时要求从中央到地方各级政府把自己的资产负债表公之于世,并接受公众监督。此外,预算支出重点刚性“挂钩”的改变、过多过滥税收优惠清理、转移支付改进等,也会积极推进。

  在明确中央和地方事权和支出责任明晰化、合理化方面,必须最终落实到各级事权与支出责任清单的形式上,现在看来最主要的、也可能是最棘手的至少包括投资权怎样表述和司法管辖权怎样表述。这些很可能在四中全会后会有新的指导精神。

  在税制调整方面,增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税六大重点税种的改革都带有“牵一发动全身”的特质。完成“营改增”试点全行业覆盖是明年的改革重点,“营改增”会逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等,营业税制度将告别历史舞台。此外,应尽快清理、简并现行还较繁琐的税率档次,充分体现增值税的“中性”特点,规范征管。

  “营改增”后,消费税改革势在必行,需要把原来100%归中央的消费税一部分调给地方。最快今年底最迟明年上半年,消费税改革将有明确部署。消费税改革应进一步扩大征税范围,提升调节力度,对一些容易产生环境污染、严重消耗资源的产品以及部分奢侈型高端物品、部分高档炫耀式消费品等,纳入消费税征税范围或提升税率;完善计征方法,将部分应税消费品由生产环节纳税改为零售环节纳税,相应为“营改增”后地方政府层面的收入增加来源;调整消费税税率,对清洁能源和环境友好产品实行低税率或免税;进一步细化小汽车消费税率,鼓励发展节能环保型小排量汽车。

  广义的环境税改革既包括排污费的“费改税”,也包括使已有税种如资源税、消费税更好发挥绿色发展促进作用。目前,环境税改革还处于推进立法阶段,先解决对现行排污费实行“费改税”。待时机成熟时,对碳、硫等排放物较全面实行环境保护税,那时税率设计可从低税率起步,适时调整、提高。

  资源税从价计征机制今年已扩展到煤炭领域,我比较看重的是能不能有效实现煤电联通的改革。通过资源税改革,形成基础能源全链条上整个比价关系和价格形成机制的合理化,以利益导向,激励企业节能降耗。之前一吨煤几块钱的资源税负已“无关痛痒”,变从价征收后就会变成“有关痛痒”,这样的税负在产业链上向后传递一定要传递到电,但能不能倒逼电力部门改革作出实质性突破,是比较有难度的事情。在目前煤、电产能过剩态势下,正是一个好的改革时机,不会形成电力价格明显提升的市场压力。此外,资源税改革要考虑扩展到其他金属矿、非金属矿和水流、森林等。

  个人所得税改革将创造条件修订法律实施。要以“综合”的新机制,将工资薪金、劳务报酬、金融资产收入等都纳入所得税“超额累进”征收范围;调整税率级距和税负水平,适当降低最高边际税率,减少累进级距,最好将超额累进税率级次进一步减少为5级,降低中等收入阶层尤其是中低工薪收入者的税收负担;规范费用扣除标准和考虑家庭赡养负担、住房按揭支出等的专项扣除与减免税优惠政策,建立与物价水平相适应的、相对稳定的扣除费用标准自动调整机制。

  房地产税方面,目前是加快立法,需要在总结上海、重庆试点以及十市“空转模拟评税”试点等经验并适当借鉴国际经验的基础上,清理、整合、理顺房地产税费制度,改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法,将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节,赋予地方政府在幅度税率范围内具体确定适用税率的税政管理权限,实质性推进个人住房保有环节税制改革和房地产相关税制改革。

  地方主力财源眉目将现

  中国证券报:重点税制改革实质上是中央与地方财权事权相顺应的必然要求和现实需要,也是对现行分税制的调整和优化。在分税制改革方面,你有哪些建议?

  贾康:分税制财政体制内容包括事权划分、收入划分和支出及转移支付等部分。反映政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节,是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。因此,应避免首先讨论甚至只讨论收入如何划分的皮相之见,而应全面完整、合乎逻辑顺序地讨论如何深化我国的分税制改革。

  所以,应全面考虑重新界定政府职责范围,调整中央与地方事权划分,按照政府事务的不同属性划分政府间支出责任,由粗到细形成中央、省、市县三级事权明细单,对应到支出责任操作形式上的预算科目明细单,并动态优化。同时,通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革,将五个政府层级扁平化到三个层级,实现“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”。以中央政府负责兜底,中央和省两级自上而下转移支付支持,使各级政府体系、包括欠发达地区基层政府承担好提供基本公共服务的职责。

  在事权合理划分后的逻辑环节,依次为财权配置,也就是广义税基划分安排,以及预算支出管理、相应于本级主体的产权和举债权配置等问题。

  强调财权与事权相顺应,意味着必须更加重视地方税体系的建设,重视地方潜在税基的发掘,并重视地方阳光化举债制度的建设和国有资产管理体系的完善,而非仅仅盯在目前可见到的现有收入如何分享、如何调整分成比例的问题上。

  中国证券报:在构建地方税体系方面,你认为应当如何更深入推进?

  贾康:地方税体系的构建和完善应从地方税基确定、税权适当下放、地方税种制度改革以及共享税收入划分办法的完善等方面切入。地方税税基最好的选择是三税基的组合搭配,即财产税税基全部作为地方税税基,商品服务类一部分,主要以改革后的消费税和资源税为主,再加上部分所得税。近中期,以消费和所得为主,中长期则应以商品服务类税基为主、财产类税基为辅。

  税权下放的关注点不仅包括税种选择权,税率调整权,甚至还包括未来一定条件下的因地制宜设税权。

  从当前和未来发展来看,可以纳入地方税体系的税种包括:国内增值税、国内消费税、企业所得税、个人所得税、环境税、资源税、不动产相关税种以及车船使用税。建议仍将国内增值税作为共享税,但较大幅度降低地方政府分享比例,然后将中央政府分享的收入作为中央政府对地方一般性转移支付的来源。

  分税制运行二十多年来,尤其是进入新世纪以来,房地产、矿产资源价格飙升,最适宜作为地方税的这两类税基迅速成长,未来资源税、房地产税可以逐渐为地方带来稳定的大额税收来源,成为支柱税种。

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