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贾康:以经济手段为主的环保税更符合市场要求

作者:贾康  时间:2017-06-06

 

  《环境保护税法》(以下简称“环保税法”)将于2018年1月1日起正式实施。针对环保税法有关热点问题,《环境经济》专访了原财政部财政科学研究所所长、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康。

  环境经济:经过近10年酝酿、两次审议及多次商讨,象征着绿色税制改革缩影的环保税法终于出台了。您怎么评价这部税法?

  贾康:去年12月15日,全国人大常委会表决通过了环保税法,使讨论多年的环境保护费改税终于迈出了决定性的一步。这是中央明确提出落实“税收法定”原则后制定的第一部单行税法,同时显示了政府更多运用市场化手段解决环境问题的决心。

  过去,政府对排污企业往往采取“关停并转”的行政手段,发挥的作用有限,因为现在中国市场主体数量达七千万个以上,政府难以一一决定哪个该关,哪个该停,怎么转,怎么并。也有学者提出“用法律手段实行准入”,听起来似乎很有道理,但实际操作仍然要归于公权力代表者,即拥有实际权力的官员去一一甄别哪个企业该准入,哪个不该准入,与前面“关停并转”大同小异,而且必然引发“处关系”因素带来扭曲和寻租问题。

  如果普遍采用行政方式去解决问题,就容易出现设租寻租、违背市场规律的现象。真正要发挥“内生的”长效机制作用,就应该充分注重法治化背景下的经济手段。

  环保税就是“以经济手段为主”的长效机制的一个重要组成部分,而环保税法的出台,极大地提高了环保税的法律地位,比原来以行政规章支撑的排污费有着更高的法律效力等级,是以法律形式确定了“污染者付费”的原则,提高了环保税征收的规范性和透明度,更有利于按照机制设计意图向排污企业释放减排信号,促进企业绿色发展。

  但不可否认,现在的环保税法还整体偏于保守,受各种主客观因素制约,仅是平移了原来排污费的负担,改革力度显得有些不足。为了更好发挥环保税促进排污企业减排降污的作用,今后应该寻找机会创造条件从税率水平、覆盖范围等方面逐步改进和完善环保税。

  环境经济:您刚才说到,环保税法目前整体偏于保守,这体现在哪些方面?

  贾康:我觉得从两个方面可以体现出来,一是税率水平,二是环保税覆盖范围。

  之所以要费改税,原因之一就是排污费征收标准偏低,甚至远低于排污企业的污染治理成本,结果排污企业宁愿缴纳排污费,也不愿意治理污染,与设立排污费形成经济激励促进企业减排的初衷相背离。

  以电厂为例,根据环境规划院的估算,电厂脱硫成本约每千克2元,脱硝成本约每千克5元,均高于二氧化硫和氮氧化物每千克1.26元的排污费征收标准。

  而此次环保税法明确遵循的原则之一,就是按照“税负平移”原则,实现排污收费制度向环保税制度的平稳转移,包括依据现行排污费收费标准为基础设置税额标准。这也就是说,如果不调高环保税率水平,那么开征环保税对促进电厂减排的作用将会大打折扣。

  当然,我国一些省市已经在执行更高的排污费征收标准。比如,在国家发改委2014年上调排污收费标准之前,北京市就已经出台了更严格的二氧化硫、氮氧化物等重点污染物的排污收费标准:二氧化硫排污收费标准为每千克10元,是调整后国家标准1.26元/千克的近8倍之多;化学需氧量征收标准调高到每千克10元,是国家标准1.4元/千克的7倍多。其他地区如天津、上海调整执行的排污费标准也高于国家标准。

  从法的设计角度看,环保税法是依据现行地方最高的排污费标准,制定了环保税税额上限,并没有给予地方政府依照自身减排的需求和意愿来设定更高税率的空间,这不利于环保税在一些地方发挥更大的促进减排作用。今后应考虑在该法动态优化中加入这样的地方权变空间,替代、置换原区域性的税外调节。

  另一个,体现在环保税覆盖范围。环保税法规定,对非规模化养殖的农业、达标的城镇污水处理厂和生活垃圾处理厂免征环保税,依旧平移了现有排污费体系中关于免征范围的规定。

  但是,这几类排放源已日益成为我国的主要排放源,而且是中长期排放的主要来源。

  这里有一组数据,2013年城市污水排放量占到我国废水排放总量的近七成,而且在过去5年中呈现逐年上升的趋势。从2014年到2020年,我国城镇生活垃圾新增量将达到约3162万吨,由此带来的生活垃圾处理厂渗滤液中化学需氧量、氨氮、磷等污染物总量都不容小觑。2014年农业贡献的化学需氧量和氨氮排放量分别占到了48%和32%。其中,来自农业源的化学需氧量排放基本上与来自工业源和生活源的总和相当。

  我建议,今后在环保税法修订过程中,应该考虑对上述情形开征环保税。

  环境经济:作为市场主体,企业对环保税的征收更为敏感,企业税负是否会因此加重?也有人担忧,企业会把税负转嫁到消费者身上,您觉得呢?

  贾康:按照“税负平移”原则,总体上没有加重企业负担。只不过原来能拖就拖、能欠就欠的情况不存在了,“税”比“费”要规范。现行排污费由环保部门征收管理,改征环保税后,将由税务机关按照环保税法和税收征收管理法的规定,在环保部门协助配合下征收管理,增加了执法的刚性和规范性。

  作为市场主体,企业首要目标就是逐利,必然千方百计获得最高利润。环保税属于调节性税种,企业多排污就多缴税,少排污就少缴税,在这种情况下,企业要想在市场中扩大自己份额,取得竞争先机,就必须想方设法减排降污,或者改进生产工艺。

  当前,不排除有些企业在竞争中可能把产品加价,把税负转移到消费者身上。这就要考虑到,政府必须维护一个公平竞争的市场,如果市场是好的,即充分公平竞争的,要素就能流动起来,那么竞争中就会优胜劣汰,不是排污企业想加价就能加价,轻易可以把税负转嫁给消费者的。因此,企业比拼的,应该是更少的排污,减少税收负担,这也是一个公平竞争的制度环境建设要求。

  环境经济:全国统一碳排放交易市场将于今年7月全面开放,此前关于碳税是否应该加入环保税,曾有一番很大的争议,您对此怎么看?

  贾康:这一轮环保税的讨论中,曾有呼声建议将碳税设定为环保税的一个子税目,暂不开征,待将来时机成熟时再予以推进。然而,开征碳税争议很大,这一建议最终未能采纳。

  从全局、长远考虑,积极借鉴国际上的碳税经验,对我国来说是不可回避的问题。以经济手段为主促进广大市场主体和社会成员内生地自觉节能降耗,应是最主要的机制特征。在我国人大立法资源有限的情况下,错过这一轮为未来开征碳税奠定法律框架基础的机会,的确比较遗憾。

  今年7月,全国统一碳排放交易市场将全面开放,而碳税可以成为碳市场的有益补充。对于单体排放源规模较小或过于分散的行业,不适合由碳市场管理的,将来可以通过开征碳税来反映碳排放主体的社会成本,优化调控机制。

  (采访记者:陈婉)

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