李昌庚:国有财产的中央与地方关系法治考量

作者:李昌庚  时间:2013-06-04

  国有财产的中央与地方关系主要有“统一所有说”和“分别所有说”两种观点。我国国有财产应当采取三级所有的分别所有原则,不仅有利于中央与地方分权,而且还有利于国有财产从“王室私产”向公共财产的转型。国有财产划分关键要解决好中央与地方之间财权与事权相适应问题以及国有财产的市场转型问题。国有企业、行政事业单位和国有资源是中央与地方之间国有财产划分的重要环节。国有财产划分还要适当考虑到地区之间的平衡问题,确保相对公平。

   国有财产的中央与地方关系合理建构,关系到中央与地方的合理分权;关系到国家所有权主体的相对具体化;关系到国有财产法治化的路径选择等。从我国目前来看,关于国有财产的中央与地方关系,学界主要有两种观点:一是“统一所有说”,二是“分别所有说”(或“分级所有说”)。虽然“分别所有说”占据主导地位,但一直未被我国立法及实践采纳,也未能提出分别所有的有效具体对策。故研究此问题仍有相当必要性。

  一、国有财产的中央与地方关系观点综述

  1、“统一所有说”

  从“统一所有说”来看,是指国有所有权由国家统一行使,即通常所述的“国家所有权主体的统一性和唯一性”。有学者认为,国有财产属于全民所有,即国家所有,这就从法律上确立了除国务院之外任何部门、地方和单位都不能作为国有财产所有权主体,也否定了那种“部门所有、地方所有”的主张,维护了国有企业财产所有权的统一性和完整性。[1]也有学者认为,“公法法人的私有财产所有权理论”只适用于联邦制国家,其各级政府机关享有国家财产所有权,是以这些国家的地方政府相对独立为前提的。我国是单一制国家,不具备适用这一理论的基础。[2]早期的“统一所有说”采用了“统一所有、统一管理”原则,是高度中央集权体制,全部由国务院代表国家行使国家所有权,地方政府缺乏自主权。或许“统一所有说”也认识到了这一弊端,进而提出了“统一所有、分级管理(或分级代表)”的原则。我国现有立法即如此。比如我国《企业国有资产法》第4条规定:国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。相比较而言,这比以前要进步许多,但关于国有财产依然没有确定中央与地方的所有权边界,因而常在“国家”名义下中央与地方的随意性越权或怠权,要么争相逐利,要么互相推诿责任。因此,愈来愈多的学者反对“统一所有说”,提出了“分别所有或分级所有”的观点。

  2、“分别所有说”(或“分级所有说”)

  从“分别所有说”来看,是指国家所有权由中央与地方分别所有。无论法学界(主要是民法学界和经济法学界)还是经济学界对此都有阐述。从经济法学界和经济学界来看,往往是从“国有资产”或“国有财产”视角分析了“分别所有”的必要性。比如:有学者认为,对于国有制来说,根本而言则需要打破国家所有制或所有权内部“铁板一块”的认识和做法,建立中央与地方分别所有的国家所有制。[3]也有学者认为,要将中央统一所有的管理格局,改革为中央与地方分级所有。[4]也有学者认为,应该突破政策的束缚,明确提出国有资产“分级所有、分级管理”原则。[5]也有学者认为,建立一级政府,一级所有权的国有资产所有权管理体制。[6]也有学者对竞争领域国有企业建议采用“分级所有”原则,但对资源性国有财产等仍采用“统一所有”原则。[7]等等。

  从我国实践来看,虽然中国大陆目前并没有采纳“分别所有”观点,但在我国解放前有“分别所有”的实践做法。比如中国1930 年制定的旧土地法第4条规定:本法所称公有土地,为国有土地、省有土地、市县有土地、乡镇有之土地。本条中的国有土地,即区别于地方政府的中央政府土地。[8]我国台湾地区也是一直实行“国家”、省、直辖市、县(市)和乡(镇)分别所有。

  从国外来看,国外一般很少有国家所有权概念,关于国有财产一般是以政府所有权、公法人所有权或公共所有权形式出现,即使使用“国家所有权”概念也是解释为中央政府的所有权。[9]从政府所有的财产来看,一般采取分别所有原则,并已成为国际惯例。比如:美国分为联邦、州和市镇所有财产;德国分为联邦、州、县区或镇所有财产;法国分为国家、省和市镇所有财产;意大利分为国有、省有和市有财产;西班牙分为国家、省和村镇所有财产;日本分为国家、都道府县、市町村三级所有财产;澳大利亚分为联邦、州和地方政府三级所有财产;墨西哥分为国家、州和自治市三级所有财产等。即使前苏联东欧国家也纷纷放弃了抽象意义上的国家所有权即全民所有的理论。比如:俄罗斯除了国家所有权,还有自治地方所有权,实行俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体以及自治地方所有财产;[10]蒙古实行国家、省、首都、苏木和杜勒格斯五级所有财产;越南实行国家和省分别所有财产等。而且,一般将中央政府所有的企业及财产称为国有企业及国家财产或国有财产,将地方政府所有的企业及财产称为地方公营企业及地方财产等称呼,并将国有财产和地方财产统称为公共财产。

  二、国有财产“分别所有”的确立

  关于国有财产的中央与地方关系,我国长期以来实行“统一所有、统一管理”的中央集权体制,即中央和地方的国有财产全部由国务院代表国家行使所有权。历史已经证明,这种体制导致国有财产的管理权高度集中于中央,地方缺乏自主权,管理成本加剧,管理低效,国有财产流失严重。这种体制适应了计划经济要求,但与市场经济要求相差甚远。

  随着改革开放的深入,我国立法界虽然在“统一所有”的基础上,进行了“分级管理”的回应,但没有改变“统一所有”的本质。为此,很多学者提出了“分别所有”或“分级所有”的观点,并已经成为学界共识。然而,时至今日,我国官方及其立法并没有采纳学界关于“分别所有”的共识及其国际惯例。

  之所以如此,根源还在于宪政环境,因为国有财产的中央与地方关系涉及到中央与地方分权问题。姑且不论前苏联东欧国家纷纷采用“分别所有”原则,即使像蒙古、越南这类经济总量和国土面积如此小的国家也采纳“分别所有”原则处理中央与地方政府所有的财产关系,理应值得我国反思。

  笔者主张国有财产的中央与地方关系应当采用“分别所有”原则。“分别所有”意味着中央与地方之间财权独立,彼此都是完全平等的市场交易主体,不存在随意占用或调用的可能性。如果确实需要,中央与地方政府之间也要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。即使基于国家利益或社会公共利益的需要而采取行政划拨等方式,也需由宪法等法律法规对国家利益或社会公益加以严格界定,并依法实施。总之,中央与地方关系均是在宪政为基础的法治环境下运行,中央权威通过法治得以实现。国有财产如此,其他也概莫能外。

  虽然“分别所有”原则不能彻底解决国家所有权暨国有财产的固有弊端,但在国有财产的语境下,相比较“统一所有”而言,则是相对合理的。理由如下:(1)有利于尽可能明晰中央和地方的国有财产产权,做到权责明确,避免在“国家”名义下中央与地方的随意性越权或怠权,进而尽可能避免争相逐利和互相推诿责任的现象。(2)有助于解决委托代理链过长及其信息不对称的问题,降低代理成本及其管理成本,尽可能减少国有财产流失。(3)有利于与“一级政府、一级财政”以及分税制的财税体制相适应,也有利于推动财权与事权相适应。虽然分税制目前存在“中央富、地方穷”的负面影响,虽然财权与事权目前存在不合理问题,有待于进一步改革,但“分别所有”有助于推动分税制的完善,也有助于中央与地方之间财权与事权的合理划分。(4)有利于中央与地方的合理分权,形成权利义务对等、责权利相统一的中央与地方关系,充分调动地方的积极性。(5)有利于国家所有权暨国有财产内部的相对市场化。在“统一所有”的体制下,国企暨国有财产缺乏独立的市场主体,“普遍的老板不到位,行政权以种种合法、不法的方式任意侵入、扰乱财产权关系”,难以适应社会主义市场经济产权主体明晰的市场交易要求。[11]虽说解决问题的根本在于引入私人资本,但在国有财产语境下,中央与地方对各自投资的国有财产享有所有权,则是相对合理的选择,从而形成相对平等的市场交易主体,以适应社会主义市场经济要求。(6)更能适应中国这种人口众多、地大物博、地区发展不均衡以及国企暨国有财产比重较高的国情。(7)有助于与国际惯例接轨。无论联邦制国家还是单一制国家,无论西方国家还是前苏联东欧等其他国家,中央和地方各级政府分别对其投资的财产享有所有权,分权已经成为发展趋势等。

  当然,也有学者强调国有财产的“分别所有”时,主张国家仍然对包括地方国有的全部国有财产享有终极所有权。[12]笔者不赞同此观点。笔者认为,这种主张将导致中央与地方分权不彻底,容易给中央蚕食或挤压地方利益留下缺口,削弱地方自治权。正因为这种“终极所有权”的主张,有学者在主张“分别所有”的同时,也强调了国有股权转让规则和收入使用办法、资本预算格式和程序的制定权等由中央负责。[12]这不仅自相矛盾,有违所有权的一般法理,而且给中央削弱地方自治权留下了缺口。

  但笔者主张“分别所有”的同时,同意国家利益保留原则,就如同国家基于国家利益和社会公共利益对私有财产限制一样,中央政府基于国家利益和社会公共利益,在合法、合理补偿的前提下,可以对地方国有财产加以适当限制,包括中央政府对地方国有财产的征用等。当然,这一切均是建立在以宪法为基础的法律规范范畴内。

  三、国有财产“分别所有”的层级界定

  从国外来看,中央政府与地方政府所有的财产关系或国有财产与地方财产的关系从层级来看,主要包括如下几种情形:一是二级所有的,比如:越南实行国家和省分别所有财产等。二是三级所有的,比如:美国分为联邦、州和市镇所有财产;德国分为联邦、州、县区或镇所有财产;法国分为国家、省和市镇所有财产;意大利分为国有、省有和市有财产;西班牙分为国家、省和村镇所有财产;日本分为国家、都道府县、市町村三级所有财产;澳大利亚分为联邦、州和地方政府三级所有财产;墨西哥分为国家、州和自治市三级所有财产;巴西分为联邦、州和市三级所有财产等。三是五级所有的,比如:蒙古实行国家、省、首都、苏木和杜勒格斯五级所有财产等。俄罗斯比较特殊。从中央与地方政府财产关系来看,分为三级所有,即俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体以及自治地方所有财产。但俄罗斯国有财产不限于俄罗斯联邦,还包括俄罗斯联邦各主体。因此,从俄罗斯国有财产与地方财产关系来看,实行二级所有原则;从国有财产层级来看,也是实行二级所有原则,即俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体两个层级。总体而言,国际上普遍以“三级所有“原则处理中央与地方政府财产关系。

  从我国来看,学界关于国有财产“分别所有“的层级有不同观点。有的学者认为,建立一级政府,一级所有权的国有资产所有权管理体制。[13]依据我国五级政权的现状,由此可以推论,国有财产实行五级所有。但也有学者面对现实采取了折中、妥协的观点,强调“一级政府、一级产权主体、一级所有权”主要针对竞争性领域的国有企业,即其实行国有财产的五级所有,但对资源性国有财产等仍采取中央政府统一拥有所有权,地方政府拥有占有使用权的产权管理体制。[14]也有学者借鉴了俄罗斯的经验,认为国有财产实行二级所有原则,即由国家和省级地方分别行使国家所有权,但随着社会经济发展,不排除市县和乡镇所有的可能性。[15]也就是说,国有财产包括国家和省级地方所有的财产,而市县和乡镇所有的财产即为地方财产。等等。

  从我国实践来看,我国民国时期和现在的台湾地区也普遍采取国际惯例,即在中央和地方之间实行“分别所有”原则,并将中央政府所有的财产称为国有财产。比如1930 年制定的《土地法》第4条规定:本法所称公有土地,为国有土地、省有土地、市县有土地、乡镇有之土地。本条中的国有土地,即区别于地方政府的中央政府土地。[16] 1947年颁布的《中华民国宪法》也规定实行省、县两级自治。即使现在的我国台湾地区也是一直实行“国家”、省、直辖市、县(市)和乡(镇)分别所有。由此可以推论,民国时期中央与地方政府所有的财产关系从层级上看有四级所有、三级所有等;我国台湾地区则采取四级所有。

  从理论上说,依据“一级政府、一级所有权”标准,我国推行国有财产的“分别所有”原则应当是五级所有,即中央、省(自治区、直辖市)、地级市、县(县级市)和乡(镇)。但从行政层级来看,五级财政及其政权存在弊端,比如“金字塔型”的中央集权体制而削弱地方自治权、信息不对称和委托代理链过长而加大代理成本等。对此,已经引起社会各界关注,取消“市管县”的呼声愈来愈高。从实践层面来看,我国已经开始行政层级体制改革试点。笔者认为,我国应该缩小省区、增加省级行政区划;取消地级市和县级市行政层级,市与县属于同一行政层级,[17]县市合并,强县扩权;取消乡的设置,撤乡并镇;然后在此基础上取消“市管县”,实行“省管县”的扁平化管理模式。当然,取消“市管县”、实行“省管县”也不能一刀切,也要因地制宜,根据不同的市、县和不同产业发展区别对待。[18]总体改革目标应当是,我国行政区划层级目前以四级为宜,即中央、省(自治区、直辖市)、县(市)、镇等四级财政及其相应政权机构。但从长远发展来看,随着城市化进程加快和市民社会的成熟,不排除中央、省(自治区、直辖市)、县(市)三级行政区划的可能。由此不难看出,国有财产的分别所有改革还取决于我国行政区划改革。

  以我国行政区划改革目标为标准,按照“一级政府、一级财政、一级所有权”的说法,似乎我国国有财产实行四级所有。但笔者认为,在国有财产的中央与地方关系方面,我国应当实行三级所有,即中央、省(自治区、直辖市)、县(市)。其理由如下:一是考虑到现有的乡镇国有财产比重很少;二是按照国有财产市场定位及其市场转型,乡镇国有财产未来发展趋势将更少;三是从乡镇性质及其国有财产有效管理的角度来看,乡镇既缺乏足够的管理能力和经验,也增加不必要的管理成本,还无形中加大国有财产监管成本等。故乡镇国有财产宜由县(市)级政府为其所有权归属更佳。

  四、国有财产“分别所有”的财产划分

  根据国有财产三级所有的改革原则,我国国有财产应当由国务院、省级政府和县(市)级政府分别代表中央和地方政权行使所有权。但是,国有财产在国务院、省级政府和县(市)级政府之间如何划分则是问题的关键,也直接关系到中央与地方的分权问题。从理论上说,按照谁投资、谁所有原则确定中央与地方国有财产产权归属,即中央财政投资的国有财产属于中央政府所有;地方财政投资的国有财产属于地方政府所有。这也是中央与地方国有财产划分的第一步。

  但问题远非如此简单。由于我国中央与地方之间财权与事权长期以来存在不合理因素,以及国有财产市场转型尚未彻底,而致国有财产分布在中央与地方以及地方之间存在先天不足。以2010年财政部公布的前11个月各级政府支出统计数据来看,一方面,中央财政收入4万亿元,支出却只有1.4万亿元,结余高达2.6万亿元。另一方面,地方政府财政收入只有3.7万亿元左右,但支出却高达5.7万亿元,缺口高达2万亿元。由此可见,中央财政收入占到全国财政总收入的52.4%,但中央财政支出却只占到全国财政总支出的20%左右。地方政府的缺口主要通过中央政府的财政转移支付填补。这并非个案,而是我国近10年来财政收支常态。之所以如此,源于分税制改革。分税制改革使中央和地方的税收收入分成比例达到六比四,然而支出改革并没有同步进行,中央和地方的支出比例仍为三比七。[19]这种不合理的财权与事权关系一方面导致中央与地方缺乏合理的分权,削弱地方的自治权,并因此导致地方依赖财政转移支付的同时,严重依赖土地财政,这也是导致房价居高不下的重要因素之一。另一方面导致中央与地方国有财产分布结构不尽合理。截止2002年底,中央占用国有财产为56594.2亿元,约占47.8%,地方占用国有财产为61705亿元,约占52.2%。[20]在国有财产国家统一所有的情况下,这种分布结构降低了国有财产使用效率,容易增加国有财产流失。

  如若以现有的投资归属确定国有产权,不仅不利于中央与地方合理分权,也有失公平与均衡发展。因此,在以现有财政投资归属确定国有产权的基础上,还要按照中央与地方之间财权与事权相适应原则在中央与地方以及地方之间进行国有财产的再次划分。这才是问题的关键!

  如何解决好中央和地方之间财权与事权相适应问题?依笔者之见,首先,根据市场经济的要求,在中央和地方之间合理划分事权,事权划分的关键在于经济管理权,哪些属于中央政府的事情,哪些属于地方政府的事情,哪些属于中央与地方共同协调处理的事情,对此要由人大通过立法尤其宪政立法加以总体规定,并需要全民公决。然后,再根据中央与地方合理的事权划分,确定相应的财权划分。至于中央担心财权事权的统一是否可能影响到中央权威和地方分离倾向,笔者以为,固然财权是影响中央权威的一个因素,但问题关键不在于此,而在于中央与地方合理分权的良性宪政关系。在缺乏良性宪政关系的情况下,中央集权恰是造成社会不稳定的根源。

  依据中央和地方合理的财权与事权划分,确定国有财产在中央与地方之间的划分。根据党的十六届三中全会精神, 关系国家经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等, 由中央政府代表国家履行出资人职责, 其他国有财产由地方政府代表国家履行出资人职责。虽然,当时并未涉及“分别所有”原则,但这种“分级代表”所确立的中央与地方国有财产划分的原则值得肯定,也是“分别所有”的原则。总的原则是,中央政府负责国家安全、宏观经济调控以及协调地方经济等全国性事务,主要提供全国性公共产品,比如国防、军工、能源、全国性基础设施等;地方政府负责完成国家宏观调控赋予地方的任务、协调本地区经济发展等地方性事务,主要提供地方性公共产品,比如城市和农村的基础设施、教育、医疗卫生等。具体而言,包括如下几个方面:

  (1)从国有企业来看

  如何划分中央国有企业和地方国有企业?以现有国企管辖来划分只是第一步,即将国资委、中央政府其他部门管辖的国有企业归属中央所有,地方国资机构管辖的国有企业归属地方。

  但从国企在中央和地方之间的目前分布现状来看,不尽合理,也与中央和地方各级政府的财权、事权不相一致。主要表现如下:

  首先,从中央管辖的国有企业数量来看,由国务院国资委代表国家履行出资人职责的国有企业从2003年的196家减少到2009年年底的128家,直至目前为止的122家。[21]如果以目前国资委与各级地方国资机构所属国有企业确定产权的话,若与其他国家相比,似乎我国中央政府所属国有企业数量并不多。比如像国土面积如此小而市场经济如此发达的日本国家所属的公营企业(即国有企业)也有106 家等。但是,我国中央国有企业除了国资委所属国有企业外,还有诸如交通、铁路、教育、文化、科技、农业等其他部门所属国有企业以及中央金融企业、中国邮政集团公司、中国烟草总公司等。这是其一。其二,我国国资委所属的国有企业基本上都是由若干家国有企业通过行政合并重组的集团公司,旗下往往有若干家国有企业。比如中国石油化工集团公司、中国石油天然气集团公司等。因此,我国中央国有企业实际企业数量及其比重很大。

  其次,从中央管辖的国有企业分布领域来看,虽然中央企业多集中在国防军工、能源和通信等关系到国家安全和国民经济命脉的领域,但是中央企业分布领域仍然偏宽,结构不尽合理。据中央企业产权登记显示,截止2008年年底,在全部98个国民经济行业中,一级企业在其中41个行业有分布,二级企业在其中81个行业有分布,三级、四级以下企业分别在87个和85个行业中有分布。[22]由此造成,一方面,许多中央企业及其子企业仍过多存在于竞争性领域,比如房地产业等。因此,中央企业仍面临着国企私有化等市场转型问题。另一方面,中央与地方关于国有企业的产权归属关系尚未理顺,中央国有企业与地方国有企业存在经营错位现象。

  因此,在对国资委、中央其他部门和地方国资机构所属国有企业产权归属界定的基础上,还需要通过行政划拨或市场交易等方式在中央和地方之间进一步理顺国有企业产权关系。一般而言,凡是全国性基础设施产业、能源、国防军工、大型基础原材料产业以及高科技产业等关系到国家安全和国民经济命脉的领域应属于中央国有企业,除此以外的市政、公益事业等领域如城市和农村的供水、供气、交通等基础设施、教育、体育以及像出版社、新闻传媒等文化产业应属于地方国有企业。某种意义上说,国有企业是中央与地方之间国有财产划分的重要环节,直接关系到中央与地方政权机关的职能定位及其市场转型,进而影响到行政事业单位的国有财产在中央与地方之间的划分。

  (2)从行政事业单位来看

  总体而言,相比较国有企业,行政事业单位的国有财产在中央与地方之间进行划分相对比较简单。原则上遵循“一级政府、一级财政、一级所有权”。凡是目前财政部所登记的国有财产均属于中央国有财产,凡是地方财政部门登记的国有财产均属于地方国有财产。比如像国务院机关事务管理局管理的国有财产如中央国家机关所使用的房地产、公务用车等,都属于中央国有财产。又比如教育部或其他部委所属高校属于中央国有财产,省属高校属于省级国有财产,市属高校属于市级国有财产等。

  但是,随着行政区划及其行政事业单位的改革,行政事业单位的国有财产在中央与地方之间会有所变化。毋庸置疑,前已述及的行政区划改革必然关系到国有财产在中央与地方之间尤其地方之间的划分问题。同样,行政事业单位市场转型改革也将关系到国有财产在中央与地方的划分问题。在行政事业单位“非改经”过程中,如果行政事业单位改制为私有企业,则无需讨论;但如果改制为国有企业,到底属于中央所有还是地方所有?不能简单地按照原有行政事业单位层级来划分产权,而应遵循前已述及的国有企业划分的原则和思路进行处理。比如国家有关部门的出版社、报社等改制为国有企业后,笔者以为,不宜由中央所有,而应按照属地原则交由地方所有。如果行政单位改制为国有事业单位,比如有些行业协会、基金会等,也不能简单地按照原有行政单位层级来划分产权,而应根据事业单位职能需要决定属于中央所有还是地方所有。对于事业单位改革而言,除了私有化、国有企业化外,还涉及到事业单位行政化及事业单位本身到底属于中央所有还是地方所有问题。以高校为例,除了保留少数高校由中央所有外,其余均应由地方所有。像职业技术教育、中小学、幼儿园教育、医疗卫生、体育、文化事业等基本上由地方所有。

  (3)从国有资源来看

  从资源性财产现状来看,除了农村土地、部分山林等少数资源属于集体所有外,大多数资源如土地、森林、草原、矿藏、河流等都属于国家所有。对此,我国《宪法》以及资源性法律法规等均作了相应规定。其实,国家所有权和集体所有权本身就是值得反思的话题。笔者以为,除了关系到国家战略需要和国计民生的资源领域保留国家所有外,凡是竞争性领域可以适当私有化,提高资源性财产的市场化程度。像我国《宪法》、《物权法》等相关法律法规中规定属于集体所有的资源都是可以私有化的。因此,解决国有资源的中央与地方关系,首先需要解决好国有资源的市场转型问题。以土地为例。美国私人所有的土地占51%,印第安人保留地占2%,联邦及州政府所有的土地占47%。其中,美国公有土地涉及到联邦政府所有的土地和州政府所有的土地。我国早在民国时期,就有土地的中央与地方关系划分。比如1930 年制定的《土地法》第4条规定:本法所称公有土地,为国有土地、省有土地、市县有土地、乡镇有之土地。对于我国目前而言,除了土地迄需市场化外,对于国有土地还面临着中央与地方的划分问题。同样,对于土地的地下、地上的附属物如森林、矿藏、河流等领域的改革也是如此。

  如何划分国有资源的中央与地方关系?笔者以为,总体原则是,凡是关系到国家安全、国民经济命脉并能产生全国性影响的资源由中央政府所有,其余资源属于地方政府所有。比如:像长江、黄河、珠江等跨省区并对全国影响巨大的河流属于中央所有,其余河流属于地方所有;像领海海洋属于中央所有,但领水根据属地原则由地方所有;像大兴安岭等跨省区的高山、森林属于中央所有,其余属于地方所有;像重要的矿藏资源如黄金、稀土金属、石油等属于中央所有,其余属于地方所有等。对于同一种资源如煤炭、石油、草原等,既有属于中央所有的,也有属于地方所有的,这需要在中央和地方之间进行合理划分。

  在国有资源的中央和地方划分的基础上,关于国有资源尤其跨区域的中央所有的国有资源的利用和保护,可以适当借鉴美国等国做法,通过专门的特殊企业立法,打破行政区划限制,设立综合性特殊企业如田纳西流域管理局等来管理、利用和保护跨区域资源,以解决地区、部门利益冲突以及扭曲资源利用规律的行政管理模式缺陷。比如设立长江流域管理局、黄河流域管理局、跨省区的统一的大兴安岭管理局等。

  上述关于中央与地方国有财产划分的原则和思路同样也适用于省级地方与县(市)地方国有财产的划分。

  此外,中央与地方以及地方之间的国有财产划分也要充分考虑到历史及自然条件等因素造成的国有财产地区分布不尽合理的现状。我国地方国有财产主要集中在东部沿海12省区,约占六成多,而广大中西部地区只占四成左右。其中,地方经营性国有财产也主要集中在东部沿海12省区,其比例也大致占六成多。如果以现有的国有财产管理权属来界定中央与地方以及各地方之间的国有财产产权,很显然容易造成地区之间财富不平衡和不公平问题,并影响到社会稳定。因此,国有财产的中央与地方之间划分要适当考虑到地区之间的平衡问题,确保相对公平。解决这一问题,对策或许很多,但最主要的对策考虑如下:一是东部沿海地区通过行政划拨适当返还部分国有财产给中西部地区;二是东部沿海地区通过经济补偿、经济支持等方式弥补中西部地区;三是中央政府综合各种因素,给中西部地区适当的财政转移支付,以达到国有财产“分别所有”改革的相对公平。以上对策根据各地区实际情况加以区别使用。

  当然,国有财产的中央与地方划分非常复杂,也非常重大,理应通过相应立法加以规定。鉴于国有财产的中央与地方关系并未理顺,以及国有财产市场转型尚未完成等因素,笔者建议借鉴俄罗斯及西方国家经验,组建隶属于国务院的国有财产改革主管机构,即国有财产改革委员会,由该机构负责具体实施国有财产的中央与地方划分。依笔者之见,在由国有财产改革委员会确定国有财产层级的基础上,一方面,按照先易后难的原则,对国有企业、行政事业单位、资源性国有财产等进行逐项推进改革,并视各领域内国有财产改革难易程度有步骤地推进。比如国有企业从非重点国企向重点国企逐步推进中央与地方分别所有等。另一方面,先从中央和地方之间开始改革,再到地方之间的改革。其中,地方之间的改革由地方国有财产改革机构负责,充分发挥地方因地制宜的自治权。与此同时,同步推进国有财产市场转型改革以及其他配套改革如社会保障制度改革等。以上思路,其目的在于尽可能降低国有财产在中央和地方之间划分中可能出现的资产流失等负面问题。

  五、余论

  或许有人提出,国有财产的中央与地方关系改革、国有财产市场转型改革等到底孰先孰后?是否关系到国有财产改革的成本与代价?笔者以为,倘若在改革开放初期,是有轻重缓急之分,当以国有财产市场转型改革优先。但时至今日,上述改革彼此之间已呈胶着状态,互相制约彼此改革进程。因此,上述改革的同步协调推进方是良策。话虽说如此,但实践操作并非易然。很多改革之事在今天看似不可想像,但一旦突破某一障碍,其实很多看似不可想像的问题便迎刃而解。因此,我们需要断腕之心之改革勇气,方能推动中国现代化进程!

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  [9] 参见孙宪忠.论物权法[M].北京:法律出版社,2001:490。

  [10] 俄罗斯联邦民法典[M].黄道秀、李永军、鄢一美译.北京:中国大百科全书出版社,1999:103。

  [11] 史际春等著.企业国有资产法理解与适用[M].北京:中国法制出版社,2009:23。

  [12] 史忠良、史言信.正确处理中央与地方间国有资产产权关系[J].管理世界,2007,(8):156。

  [12] 参见李松森.中央与地方国有资产产权关系研究[M].北京:人民出版社,2006:202。

  [13] 沈志渔,罗仲伟等.21世纪初国有企业发展和改革[M].北京:经济管理出版社,2005:95。

  [14] 参见李松森.中央与地方国有资产产权关系研究[M].北京:人民出版社,2006:194-196。

  [15] 张建文.社会转型时期国有财产领域中央与地方关系之重构---以国家所有权主体的论证为中心[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2007,(6):47。

  [16] 孙宪忠.论物权法[M].北京:法律出版社,2001:490。

  [17] 这里的“市”包括拟应取消行政层级的省会城市、地级市、县级市等。市与县行政层级相同,并不代表它们行政级别相同,各个市、县的行政级别大小完全取决于它们的大小以及在国家中的重要性等因素。这涉及另外一个话题,在此不作讨论。

  [18] 参见沈荣华编著.中国地方政府学[M].北京:社会科学文献出版社,2006:208-209。

  [19] 参见邓瑾.政府花钱得有新办法[EB/OL].http://www.infzm.com/content/54284,2011-1-28。

  [20] http://www.china.com.cn/chinese/kuaixun/340891.htm,2011-1-8。

  [21] 截止于本文完稿日期2011年3月的数据为准。

  [22] 季晓南.正确分析和认识当前“国进民退”的讨论[EB/OL].http://www.sasac.gov.cn/n1180/n6881559/n6987010/7234618.html,2011-1-30。

  (本文发表于《上海财经大学学报》(哲学社会科学版)2011年第4期)

  A Legal Thought on the Relationship

  Between the Central and Local Authorities of State-owned Property

  Li Chang-geng

  Abstract: The relationship between the central and local authorities of state-owned property mainly has two opinions, including “Unified ownership” and “Respective ownership”. China's state-owned property shall take the principles of the respective ownership of three-level ownership, which is not only beneficial to the decentralization between the central and local authorities, and is also advantageous for the transformation of state-owned property from “royal private property” to public property. The division of state-owned property mainly depends on the adaption of financial right and authority of office, and the market transformation of state-owned property. The state-owned enterprises, administrative institutions and state resources are the important links of the division of state-owned property between the central and local authorities. The division of state-owned property also considers the balance between the regions appropriately, ensuring the relatively fair.

  Key words: State-owned property; Respective ownership; Three-level ownership; Adaption of financial right and authority of office

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