李昌庚:环境保护的宪政思考

作者:李昌庚  时间:2014-01-06

  摘要由于传统体制束缚而产生的地方保护主义、政府及其官员业绩评价标准的扭曲与变异,以及人性恶及其利益单一化的强者之间的通谋等因素,导致环境问题屡禁不止。解决环境问题,不能单纯寄希望于企业自律和政府监管,更有赖于不同利益主体之间的利益博弈与制衡机制,以私权利限制公权力。必须从宪政高度思考环境保护问题,以此为逻辑起点,推动政治体制改革,理顺中央与地方分权关系,完善政府及其官员业绩评价标准体系,改革现有立法与司法体制,保障公民的知情权与环境受益权,大力发展社会中间层组织,从而实现环境保护的良性循环。 

  关键词:环境保护; 宪政; 强者与弱者; 利益制衡;环境受益权     

  随着社会经济发展,尤其处于社会转型期的中国制度供给不足,从而导致环境污染问题愈益突出。目前,我国许多环境污染问题均存在事后处理、突击整治的非常态做法。但这种非常态做法并不能标本兼治。因此,为了确保生态平衡和可持续发展,实现经济人向社会人和生态人角色转变,笔者试图从宪政高度,着眼于环境污染的深层次因素加以反思。 

  一、环境保护为何需要宪政? 

  就许多污染事件而言,被查处的污染企业早就存在,地方政府官员也早就知晓此事,但为何难以或缺乏监管?试以笔者置身其中,恐怕也是如此!原因何在?地方政府官员财税利益的驱动而产生的地方保护主义、政府及其官员业绩评价标准的扭曲与GDP的崇拜、人性恶而产生的官商以及其他强者之间的灰色交易、社会公众的知情权和环境受益权缺失等是其深层原因。其实,无法过分苛刻地批评这些环境污染事件,不仅是因为如同当时国家环保总局副局长张力军所言的“既有自然因素,也有人为因素”,更重要的是因为“人为因素”所涉及的上述深层次原因是全国环境污染问题的共性话题,同时也是我国其他诸多社会问题的共性所在。由此看来,环境保护问题已决不是单纯的技术处理问题,更是一个体制合理构建的问题。它已经超出了自然科学范畴,更需要社会科学尤其法律制度的支撑。如果说自然科学是解决环境保护的技术问题,那么社会科学尤其法律制度是解决技术处理在环境保护中能否发挥成效的问题。当今许多环境问题已不是缺乏技术处理问题,而是缺乏良好体制的支撑。 

  传统私法追求抽象的人格平等,并把市场主体假设为平等、匀质的“经济人”。[1]这一假设在以缺乏私法传统并深受教条式传统马克思主义理论影响的中国国度,却演绎着另外一番景象,即在某种特定情形下可能存在滥用“人民”概念,过分苛求高度抽象的平等、民主与自由,却导致现实生活中的非平等社会现象时有发生。法律理性告诉我们,随着社会经济发展,由于市场竞争而带来的利益差别、信息不对称以及自然条件和人的生理条件差异,决定了市场主体具有天然的不平等属性,决定了人类社会强弱之分的真实写照。如政府与民众、经营者与消费者、用人单位与劳动者等。法律理性还告诉我们,由于利益驱使,强者与弱者之间很难通谋,更多地是强者之间的通谋,尤其是在利益单一化的强者之间。就拿环境问题而言,政府与排污企业、政府与其他社会强势主体、政府与其他国家机关之间等在利益单一化的情况下更容易发生通谋从而损害作为社会弱者的社会民众利益的可能性。法律理性再次告诉我们,绝对的平等意味着绝对的贫穷;现实世界追求的是一种相对平等。相对平等不能仅仅寄希望于强者对弱者的关心与帮助,那无疑是一种“恩赐”心态的人治色彩的表现。要将这种“关心与帮助”化作法律上的义务(在利益单一化的情况下,无法成效),通过不同利益主体之间的利益搏弈过程,形成利益制衡机制,以弱者限制强者,从而达到利益格局的均衡化。 

  因此,对于环境保护而言,仅仅满足寄希望公权力的干预以及利益主体单方面的“恩赐”均是不切实际的。环境保护固然需要企业自律、政府监管,但更多地有赖于不同利益主体之间的利益博弈与制衡,诸如市场竞争者之间在公平竞争环境下的利益牵制、政党、消协、环保组织等各社会组织之间的利益制衡、公民的知情权与环境受益权、社会民众对政府和排污企业的司法诉权、新闻媒体的透明度与言论表达等。而这一切决定了必须从宪政的高度思考环境保护问题,把排污企业和政府一并纳入环境治理的监控对象,唯此才能标本兼治。 

  何为宪政(constitutionalism)?日本学者阿部照哉认为,“宪政是依据宪法而进行政治的原理。”[2]韩国学者权宁星认为,“宪政是依据保障人权、确立权力分工的宪法而进行统治的政治原理。”[3]美国学者乔治.凯特认为,“民主与宪政服务于相同的价值或相同的一套价值观……它们之间的联系表明了它们的相互依存。”[4]我国学者李步云教授也认为,“宪政应当包含三个基本要素,即民主、法治和人权。民主是宪政的基础,法治是它的重要条件,人权保障是宪政的目的。”[4]综上所述,宪政与宪法、民主、人权、法治和权力制衡等紧密结合,并以此为基础而构建宪政。因此,笔者以为,所谓宪政,是指以代议制为基础,体现权力民选以及国家或政权意义上的权力分工与制衡原则,以保障公民权利为目的的民主立宪政治制度。宪政就是动态的宪法,是宪法在社会生活中的运作过程。宪政的实质在于通过对政治社会中的主要政治力量的权力的限制和制约,从而保障公民的权利与自由。[5] 

  由此可见,宪政的精髓在于民主、法治、人权和权力制衡等。人非圣贤,“人性恶”的一面强调了“以野心对抗野心”,从而深刻地影响了孟德斯鸠等西方学者,奠定了“三权分立”学说,并进一步深刻地影响了后来居上的美国及其西方的民主宪政体制。环境保护不能仅仅寄希望于企业自律和政府监管,更多地有赖于不同利益主体之间的利益搏弈与制衡,这正体现了宪政的精髓。也只有在宪政的基础上,才有可能从根本上解决环境保护问题,这也是我国诸多社会问题的共性所在。然而,我国虽有宪法,但实质意义上的宪政并不成熟,这也是困扰我国诸多社会问题的症结所在。因此,从根本上解决环境保护问题,重在进一步深化政治体制改革。 

  二、环境保护中的宪政构建 

  1、理顺中央与地方关系,克服地方保护主义 

  我国长期以来是一种高度中央集权的管理体制,地方政府缺乏独立的人格,中央政府往往成为国家经济发展的唯一变量。随着改革开放以来,国家的市场化改革,中央与地方之间逐步分权,从而使地方政府利益相对独立化,拥有了更多的经济职能。中央与地方的分权既是市场经济发展的必然要求,也是世界各国在处理中央与地方之间关系的一种发展趋势。但问题在于,随着分权化过程的推进,地方政府在对中央政府的态度上,具有经济抗衡与政治服从的双重裂变的倾向,地方政府的政治行为和经济行为常常会在目标、运作方式等各个环节上产生较大的冲突。分权化调动的是地方政府将自身利益最大化的积极性,地方政府尽可能地打政策“檫边球”,寻求地方新财源,实现地方经济的发展和决策权的扩大。[6]因此,在中央与地方之间缺乏法定且明确的事权与财权划分的情况下,在中央政府没有规则约束下的随意放权与收权的过程中,很容易使地方政府产生本能的经济“对抗”,滋长地方保护主义。由此可见,地方保护主义背后深层次原因就在于中央与地方之间缺乏法定且明确的事权与财权划分,从而导致中央政府随意性的放权与收权。表现在环境问题上,即容易导致地方政府为了财源和地方经济利益的需要,往往对排污企业采取地方保护主义,从而使国家的环保政策难以彻底地贯彻实施。 

  我国不可能重走单纯的中央集权道路,也为市场经济所不容。我国应当在分权基础上,理顺中央与地方各级政府之间的关系,在集权与分权之间寻求一种平衡。中央对地方的分权既要考虑到地方的自主权与积极性,也要考虑到中央政府的有效宏观调控能力。中央与地方的分权应当建立在以宪政为基础的法律制度保障机制上,把中央和地方各级政府的事权、财权以及相互之间的人财物关系通过法律制度化的游戏规则合理界定和明确划分,从而克服中央政府随意性放权与收权的缺陷,并从根本上杜绝地方保护主义的源头。这是解决环境问题存在地方保护主义的重要措施。 

  目前,我国正在酝酿环保部门是否实行垂直领导的体制,力求使环保部门摆脱地方政府的干预。应当说这是一项重要措施。但就如同审计部门一样,若要从根本上克服地方保护主义,发挥环保部门的作用,关键还在于从以宪政为基础的法律制度上明确划分中央与地方各级政府之间的事权、财权及其相互之间的人财物关系。否则,即使环保部门实行垂直领导体制,但由于政府间的事权、财权不清而导致上下级政府的非法治约束下的依附关系而最终影响到环保部门的环境执法。 

  2、完善政府及其官员业绩评价标准体系,以及权力来源 

  由于长期贫困和环保意识普遍薄弱等因素,我国长期以来考核政府及其官员的业绩时过分注重GDP。即使我国当前已将环保因素逐步纳入业绩评价标准体系的考虑因素,但仍然有意无意地在地方保护主义的驱使下而产生GDP崇拜。这种GDP崇拜往往导致政府及其官员行为的短期性,过分注重短期利益,忽视长远利益;过分注重眼前的经济发展,忽视环境污染问题,以求得政府官员在其任期内职务升迁与调动。这种业绩评价标准体系往往使地方政府及其官员在其任期内均不想对有财源的污染企业动真格的。这也进一步助长了地方保护主义。 

  因此,若想彻底解决环境污染问题,必须从宪政层面上改革与完善政府及其官员的业绩评价标准体系,将环保指标纳入其中,以求得法制保障。但若想使其真正发挥成效,关键还要解决如前所述的地方保护主义,理顺上下级政府之间的关系;除此以外,还必须解决政府官员的权力来源问题。 

  应当说,政府官员的权力来源从理论上不成问题,是人民赋予及其人大选举。但由于受传统体制束缚,如前所述的“人民”泛化,导致人大应有的功能和地位并没有充分发挥出来。因此,若从政府系统来,我国政府官员的权力来源往往存在“自上而下”,而非“自下而上”的现象(这里的“上”和“下”是指上下级党委和政府间的关系),导致各级政府及其政府官员对“上”负责,而不对“下”负责(“下”是社会民众,正是环境污染的最大受害者)。由于上下级政府和企业相对于环境污染的受害者社会民众而言均为社会的强者,以及人性自私的一面,利益单一化的强者之间更容易存在通谋及其权力寻租,即使将环保指标纳入政府及其官员业绩评价标准体系中,也会因此而变异和大打折扣。所以说,这种权力来源的变异现象在没有法定且明确的中央与地方之间的事权与财权划分,以及政府及其官员业绩评价标准体系扭曲和变异的情况下,在经济利益方面,不但没有充分解决中央政府的权威,反而在各级政府相对于上级政府之间进一步助长不同利益需求层次的地方保护主义。而在政治服从方面,却进一步助长了政府及其官员的短期行为,导致“形象工程”、“面子工程”等现象大量出现,从而忽视了环境污染问题;而且也进一步助长了政府及其官员“走后门”、“拉关系”的官僚主义习气,而置环保指标于不顾。真正意义上的中央及其上级政府权威和国家利益的考虑不是建立在“政治服从”上,而应体现于从法律上界定中央与地方的分权及其相应的游戏规则,并有法定且明确的中央与地方的事权与财权划分。而我国在此问题没有根本解决的情况下,而追求“政治服从”来解决中央及其上级政府的权威无疑是舍本逐末的做法,并导致环境污染问题无法根本解决。 

  因此,我国必须在宪政层面上改革与完善代议制民主,根据宪法等法律法规规定,通过“选举”,使政府官员的权力来源真正落实到人大,并接受人大及其社会民众的弹劾、罢免等监督制约程序,让环境污染最大受害者的社会公众(虽说政府官员也是环境污染的受害者,但其在衡量利益选择冲突时,可能置环境于不顾,而追求个人利益最大化)来评价政府及其官员的业绩,并让评价者拥有真正的投票权决定政府及其官员的去留。 

  3、加强人大建设,提高立法机关的环保监控功能 

  从理论上说,由于政府部门分工的特点及其政府特性,决定了企业面对政府的是极少数官员,这极易滋生权力寻租的可能性;而立法机关作为不特定的具有不同利益冲突的多数人的议事机关特性,决定了企业面对的立法机关是不特定的利益多元化的多数人,这便增加了企业腐败的成本。虽然立法机关也是强者,但由于立法机关的特性及其不同利益冲突因素,从而降低了立法机关与政府之间的通谋概率,更多的是一种“对抗”。因此,立法机关对于环境保护的监控就起到了无可替代的作用。 

  但在我国,由于利益单一化及其制度供给不足等多种深层次因素制约,从而使人大作为代议机关的最高权力机关地位并没有得到充分体现。作为议会的两项关键权力,无论是人事任免权还是“钱袋子”功能均显得非常薄弱。就环境保护而言,无论环境立法质量还是环境执法监督都显得不够。 

  因此,我国必须进一步深化政治体制改革,使人大成为利益多元化的议事机关,形成利益冲突制衡机制,增强人大作为立法机关的最高权力机关地位。从环境保护方面来看,首先,提高环境立法质量,一方面提高环境立法的层级,统一环境立法标准,保证全国环境保护的“一盘棋”,从立法上保障企业的公平竞争;另一方面,既要打破地方保护主义,也要适当增强环境立法中的地方特色,[7]但要使国家与地方之间的法律法规协调统一。其次,把国家和地方的环境规划尽可能纳入各级人大的审批和监督体系,提高环境规划的科学性和权威性。再次,从法律制度上进一步保障人大对政府官员的人事任免权,以及弹劾、罢免等人事监督权,加大政府及其政府官员与排污企业通谋的成本代价。最后,加大人大对环境执法的监督力度。 

  4、进一步强化政府问责制,构建责任政府 

  有责任,才有权利;有责任,才有救济。长期以来,由于传统体制束缚,往往在“人民”或“全民”的幌子下,过多地赋予了政府和国有企业的权利,而有意无意地忽视了其义务和应尽的责任,导致政府和国有企业享有过多的特权,忽视了其应尽的社会责任。环境保护方面也不例外。即便引入了引咎辞职等政府问责制,但多流于形式,要么异地做官,要么寻找“替罪羊”或“杀鸡给猴看”等,受到处分的政府官员级别往往很低或多是副职,还没有把政府问责制作为一种常态和惯例。再拿国外来看,荷兰曾经进口一批冻鸡肉,尽管还没有投放市场,但因检测出存在对人体健康有害的物质而导致荷兰政府集体辞职。我国台湾地区的“特别费”案件如果拿到大陆地区来衡量,也足以让许多政府官员胆战心惊。由此可见一斑,足以说明我国在政府问责制方面还存在很多不足。 

  如果政府及其官员对环境污染问题承担责任的成本代价太低的话,将导致政府及其官员为了逐取他利而甘冒风险,从而使环境污染屡禁不止。因此,必须树立对纳税人负责的宪政意识,树立“既能为官,也能为民”的干部“能上能下”的宪政意识;并从宪政体制上改革与完善立法机关和司法机关,引入利益制衡机制,加强立法机关和司法机关对政府及其官员的监督制约,以此强化政府问责制,构建责任政府。 

  5、强化新闻舆论透明度,保障公民知情权 

  公民的知情权是宪法所赋予的一项权利,并在行政法、经济法等相关法律法规中得以具体体现。惟有阳光下的操作,才会尽可能减少腐败。对于环境污染也是如此。长期以来,由于新闻媒体的单一化、信息渠道的不畅和信息的不对称等因素,导致许多环境污染事件被瞒报、隐报或慌报,从而剥夺了公民的知情权,使社会民众甚至上级政府无法了解事件真相,这不但难以推行政府问责制,也无法彻底解决环境污染问题,更无法保障公民的环境受益权。因此,必须引入利益制衡竞争机制,发展新闻媒体的多元化,保证信息渠道的顺畅,减少信息不对称因素,保障公民对环境问题的知情权,以社会民众及其大众传媒等私权利来对抗公权力,加强对排污企业和政府的监督与制衡。 

  6、加强司法审判独立,让环境受益权回归社会民众 

  环境受益权也是宪法所赋予公民的一项权利,然而长期以来,由于传统体制障碍,地方保护主义和行政干预司法等诸多弊端,导致环境受益权难以真正落实到社会民众身上,进而使公民的环境知情权也无法得到保障。对于环境污染的受害者而言,要么不敢或难以投诉,要么投诉无门,要么败诉等。《北京青年报》今年曾经报道贵州铜仁市龙田村的几位村民因抗议一家非法铁合金厂排污,竟然被当地司法部门判刑。类似事件不在少数。由于某些地方政府对社会民众维权行动予以强有力的压制,最终导致排污企业有恃无恐,环境质量每况愈下。然而在发达国家,不但私益诉讼发达,而且公益诉讼也发达。比如:美国加利福尼亚州,曾有一大型项目因当地民众的诉讼,而最终停建。再比如:20081月初,关于汽车尾汽排放问题,美国19个州联合起诉美国环境保护署。这在发达国家不乏其例。对此值得借鉴。 

  鉴于此,既然环境受益权是一项宪法性权利,必须从宪政的高度保障公民的环境受益权,既要强调以私权利对抗公权力,以弱者限制强者;也要强调公权力之间的对抗与制衡,通过法治保障弱者。若想使环境受益权真正回归社会民众,必须从宪政体制上确保司法审判独立,形成国家机关之间的利益制衡博弈与机制,从而保障社会民众的诉权。在环境保护方面,不但需要完善私益诉讼,更要构建与完善环境公益诉讼制度。  

  7、大力发展社会中间层组织 

  如果说企业排污是市场失灵的一种表现,那么政府对排污企业监管而产生的权力寻租和地方保护主义等,则是政府失灵的一种表现。社会团体的快速增长被认为是针对政府和市场双重失灵的一种反映,既纠正政府也纠正私人部门在促进社会经济发展方面的制度弱点,填补两者功能上的空白。[8]虽然这样的论证或许过分夸大了社会团体的作用,但社会团体作为社会中间层组织,在私人和政府之间得确架起了一座沟通的桥梁,具有缓冲剂功能,从而一定程度上对市场失灵和政府失灵起到了双向调节作用。这在西方国家表现得非常明显,诸如律师事务所、消协和各种环保组织等社会中介机构在政治国家与市民社会之间发挥了巨大作用,包括在环境问题上。 

  但在我国,由于计划经济及其传统体制等因素影响,社会中间层组织一直发育不成熟,不仅缺乏社会团体,而且已有的一些社会团体又具有官方或半官方色彩,成为政府附属物。比如消协、律协、工会等组织,难以充分担当起保护弱者的使命。由此带来的后果便是强者与弱者之间缺乏均衡的对话机制和沟通渠道;市民社会与政治国家之间出现断层;而强者在某些特定情形下又容易以“人民”的概念否定强弱划分之社会现实,从而在抽象“平等”的主观美好愿望情况下容易剥夺现实存在的社会弱者的话语权,以此剥夺和蚕食社会弱者的利益。 

  即便从宪政体制上确立了公民的知情权和环境受益权,但公民相对于政府和企业而言处于弱者地位则是不容否定的现实。尽管我国需要其他相关制度来保障公民的知情权和环境受益权,但是大力发展诸如律师事务所、各种环保组织以及律协、消协和工会等社会中间层组织则是保护弱者的一项重要制度支撑,以此来联合并代表社会弱者(包括环境污染的受害者),提高社会弱者的话语权,建立社会民众与政府和排污企业的对话机制,增强环境污染受害者的诉权保障,并推动公益诉讼制度的建立健全,达到保护弱者、限制强者的目的,实现环境保护的良性循环。 

  三、尚未了结的话题 

  法律是治国理政的学问,诸多治国理政的理论早已渐趋成熟。其实,古希腊时期的亚里士多德早就提出了人性“恶”的一面及其权力分工与制衡思想,并被后来的“三权分立”学说的倡导者孟徳斯鸠等人所集大成。我国古代便有韩非子进一步继承并发展了荀子的“性恶论”思想,主张以“法”取代“礼”来节制人性“恶”等古训,足以说明对治国理政的深刻透视。然而,世界各国历代当政者能否动态地、互动地和周期性地实现利益格局的重新调整与平衡,则是问题的症结所在。环境保护问题是如此,其他诸多社会问题亦是如此。因此,关于环境保护的宪政思考并非是新鲜话题,演绎着早已存在的治国理政的格言与古训,但问题是我们能否为此做出努力与尝试?我们相信,随着我国进一步深化改革,市场经济体制建立健全,符合国情的民主宪政体制也将渐趋成熟,从而使环境保护走向良性循环。这不仅是环境保护的福音,也是我国诸多社会问题的福音!  


  [1] 吕忠梅、陈虹:《经济法原论》,法律出版社2007年版,第141页。 

  [2] [] 阿部照哉:《宪法》(1),有斐阁1985年版,第5页。 

  [3] []权宁星:《宪法学概论》,法文社1989年版,第5页。 

  [4] [] 乔治.凯特.宪法探索.耶鲁大学法学杂志第93期.P1013 

  [4] 李步云:《宪政与中国》,载《宪法比较研究文集Ⅱ》,中国民主法制出版社1993年版,第2页。 

  [5] 李昌庚、万腊庚:《公民权利与社会稳定关系初探》,《行政与法》2004年第7期。 

  [6]吕忠梅、陈虹:《经济法原论》,法律出版社2007年版,第175-176页。 

  [7] 周珂:《环境法》,中国人民大学出版社2000年版,第97页。 

  [8] 何增科主编:《公民社会与社会团体》,社会科学文献出版社2000年版,第363页。 

来源:长白学刊 [关闭] [收藏] [打印]

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