李昌庚:论企业国有资本收益

作者:李昌庚  时间:2014-04-10

    由于我国尚未彻底完成国企市场转型改革,以及国家出资企业尚未完全按照非市场竞争领域的特殊企业和市场竞争领域的普通商事企业进行国家公私产或类似划分及其区别法律规制等因素,导致企业国有资本收益存在诸多缺陷与不足。完善企业国有资本收益,需要解决国企市场转型、企业国有资本的中央与地方分权以及统一企业国有资本出资人机构等制度前提。在此基础上,企业国有资本收益按照特殊企业和普通商事企业进行国家公私产区别法律规制。其中,特殊企业原则上实行类似于“统收统支”式的“收支两条线”管理和国库集中支付;普通商事企业性质的国家出资企业原则上如同私有企业一样,遵守市场规则。

  一、企业国有资本收益存在的缺陷与不足

  从历史来看,我国国有企业经历了“统收统支”、“利润留成”、“利改税”、“利税分流”以及中央企业红利上交等制度演变。自从1994年国企改革推行“利改税”之后,早先计划经济时期的国有企业利润全部上缴、而企业投资和固定资产更新改造等支出都由政府拨款的“统收统支”式的“收支两条线”管理和国库集中支出的管理体制得以改变,从而经历了“利税分流”的国企税后利润全部留归企业到国企开始上缴税后利润的缓慢转型。但1994年颁布的《国有资产收益收缴管理办法》由于当时条件不成熟,并没有得到有效实施,而不了了之。直至2007年颁布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和《中央企业国有资本收益收取管理办法》等规定以后,我国开始正式试行国家出资企业上缴国有资本收益的做法,从而与国际惯例接轨。2008年颁布的《企业国有资产法》以及2010年颁布的《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》等规定,又进一步提高了国有资本收益的立法位阶,并扩大了国有资本收益范围。

  虽说我国国企改革经历了30多年,但迄今为止,国家出资企业尚未彻底完成市场转型改革。主要包括如下几个方面:(1)政府仍过多进入市场竞争领域,政府职能不清以及国有垄断现象依然存在。[1](2)虽说政府在特定时期为了扶持弱势地区或弱势产业、技术创新或产业结构调整等因素,可以适当进入市场竞争领域,但这与政府应当退出的市场竞争领域之间存在界限模糊和漏洞问题。(3)国家出资企业尚未完全按照非市场竞争领域的特殊企业和市场竞争领域的普通商事企业进行国家公私产或类似划分的区别法律规制等。

  鉴于此,我国国家出资企业在国有资本使用、处分及其收益等方面存在诸多不足。从企业国有资本收益征管及其分配使用来看,主要存在如下问题:

  1、由于我国尚未彻底完成国家出资企业市场转型改革,以及国家出资企业尚未完全按照非市场竞争领域的特殊企业和市场竞争领域的普通商事企业进行国家公私产或类似划分的区别法律规制,同时又要考虑到国企历史欠账、改革成本和社会稳定等因素,从而导致企业国有资本存在不合理垄断利润及其立法冲突。一方面,政府过多进入市场竞争领域,形成非自然垄断的高额垄断利润,与民争利。比如:截止2012年,中央国有资本经营预算收入总额达到1001.90亿元,其中主要集中在石油石化、烟草和电信等行业,这说明国有垄断利润仍是预算收入的主要来源。[2]另一方面,在国有资本收益等统一立法中又存在彼此存在难以协调之处和一些不得不为之的规定。比如《中央企业国有资本收益收取管理办法》、《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》以及地方性立法《广东省省属国有资产收益收缴管理暂行规定》等相关立法关于企业国有资本收益上缴比例的有关规定等。

  2、企业国有资本出资人机构不统一,导致收益征管体制不畅。我国企业国有资本出资人机构目前主要有国资委、财政部等,导致立法紊乱,国家出资企业在产权界定、登记、使用、处分、收益、监管等方面均存在诸多冲突和不协调之处,从而给企业国有资本收益征管及其分配使用留下诸多漏洞。

  3、企业国有资本收益上缴范围过窄,上缴比例过低,不确定因素较大。一方面,虽然从《中央企业国有资本收益收取管理办法》到《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》等有关规定,不断扩大企业国有资本收益上缴范围,但是仍有许多国家出资企业尚未纳入国有资本经营预算实施范围。截止2011年底,仍有4100多户中央部门所属企业尚未纳入国有资本经营预算,尤其是42户中央金融类企业虽然开始上缴利润,但仍未纳入国有资本经营预算范围等。[3]另一方面,企业国有资本收益上缴标准和上缴比例较为模糊,上缴比例过低,不确定因素较大。比如《中央企业国有资本收益收取管理办法》第9条关于上缴利润比例分三类的规定,其中第三类军工等企业采取暂缓3年上交或免交的规定;以及《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》又扩大了国有资本经营预算实施范围和提高了中央企业国有资本收益比例,并将此分为四类,其中第四类中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司等免交国有资本收益。[4]此外,根据十八届三中全会精神,提出要进一步提高企业国有资本收益上缴比例,预计2020年达到30%等。同样,地方立法也存在此类现象。比如《郑州市市属国有企业国有资本收益收取使用管理暂行办法》第3条提到国有独资企业按规定应上缴利润时,也含企业化管理的事业单位。《广东省省属国有资产收益收缴管理暂行规定》第4条规定:母公司国有产(股)权转让净收入,按100%上缴;所持有的上市股份公司国有股权转让净收入,按100%上缴;所持有的非上市股份公司和有限责任公司国有产(股)权转让净收入,按30%上缴。所持有的有限责任公司、非上市股份公司国有产(股)权的应得股利(红利),按20%上缴;所持有的上市股份公司国有股权应得股利(红利),实行分类上缴,其中所持有的境内上市股份公司国有股权应得股利(红利)按50%上缴,我省持有的中国电信境外上市股份国有股权应得股利(红利)按100%上缴。母公司国有资产经营利润按20%上缴。[5]等等。之所以如此,主要原因在于并未对国家出资企业按照特殊企业与普通商事企业加以区别法律规制,又要考虑到国企历史欠账、改革成本和社会稳定等因素,从而在统一立法中又发现彼此存在难以协调之处和一些不得不为之的规定。

  4、由于国有财产中央与地方分别所有原则尚未确立,加以历史原因和自然因素等,从而导致企业国有资本收益分配及其使用不尽合理。主要表现如下:(1)企业国有资本收益分配权过多集中在中央。根据财政部数据统计,中央国家出资企业和地方国家出资企业收入:2007年分别为11521.87亿元、4310.11亿元;2008年分别为8261.8亿元、3581.7亿元;2009年分别为9445.4亿元、3946.8亿元等。(2)企业国有资本地区分布不均,导致企业国有资本收益分配地区差距存在不合理现象,影响地区公平。比如2007年从国有资产总量的经济带对比来看,东部沿海地区的国有资产总量为94712.6亿元;中部内陆地区的国有资产总量为10133.3亿元;西部边远地区的国有资产总量为10760.5亿元等。[6](3)由于国家出资企业尚未完全按照特殊企业和普通商事企业加以国家公私产或类似划分的区别法律规制,以及公权力制约不足等因素,导致存在不合理的国有垄断利润,以及不合理的行业和单位之间待遇差距,如金融、石油石化、电力、电信、航空运输等许多国有垄断行业工资较高,国企薪酬福利水平过高,职务消费失控,加剧收入差距和社会分配不公等问题。(4)企业国有资本收益支出过多回流到国企本身。根据财政部统计,2007年到2009年,国有企业收益共计1572.2亿元。[7]但将近90%的国企利润留在国企了。从央企上缴红利支出来看,主要用于五个方面:支持央企重组支出比例为54%,支持央企自主创新与培育发展新兴产业支出占比13%,支持央企灾后重建、应对金融危机以及解决历史遗留问题分别占比18%、14.9%和0.1%。这意味着过去几年央企上缴的国有资本收益基本全部返还,用于央企自身。[8]数据显示,2010-2012年,中央国有资本经营预算中用于经济类的支出比例仍然比较大,用于教育、文化体育与传媒、农林水利、交通运输等公共性支出三年平均占支出总额的比例仅为14.33%。很显然,国有资本经营预算收入大部分资金又回流到国有企业内部。[9]如果企业国有资本收益回流国企是为了国企市场转型改革,弥补改革成本,则是必要的。但除此以外,如果企业国有资本收益回流国企是为了进一步加大市场竞争领域的投资经营性支出,导致权力寻租和地区、行业、企业间收入差距进一步拉大,那只能加剧国企恶性循环和社会分配不公。

  二、完善企业国有资本收益的制度前提

  为了解决上述问题,单纯通过财政部门、国资委以及政府其他职能部门通过常规手段已经难以胜任。对此,有必要借鉴国外经验,设立临时性综合改革协调机构,[10]如新近设立的“全面深化改革领导小组”,可以考虑在其下再设类似国有财产改革的职能部门,专门负责国企改革。[11]因为我国目前收入分配不公很大一个原因就在于国有财产参与市场的收益没有被全体公民公平分享,这也是导致社会矛盾加剧并影响改革进程的重要因素。同时,这也是我国讫需吸取原苏联东欧等国家教训并引起重视的问题。

  在此基础上,应当通过国有财产市场转型主管机构会同财政部门等相关职能部门及其相应改革立法作出如下制度安排:

  1、进一步深化国企市场转型改革。主要包括如下几个方面:一是企业国有资本进一步退出市场竞争领域,降低国家私产性质的国家出资企业比重,减少或避免与民争利。二是对国家出资企业进行国家公私产或类似划分。其中,非市场竞争领域的国家出资企业以特殊企业形态比照国家公产处理,市场竞争领域的国家出资企业以普通商事企业形态比照国家私产处理,并按照特殊企业和普通商事企业进行区别法律规制。这是解决企业国有资本收益问题的关键。一旦这一问题解决,所有国家出资企业应当纳入国有资本经营预算范围内,并按照特殊企业和普通商事企业实行不同的预算管理。对于特殊企业,原则上实行类似于“统收统支”式的“收支两条线”管理和国库集中支付。对于普通商事企业性质的国家出资企业,原则上如同私有企业一样,向市场看齐,以创造公平竞争的市场环境。所谓的国有资本收益上缴标准及其比例等问题也迎刃而解。

  2、合理划分企业国有资本收益的中央与地方权限。企业国有资本收益分配权在中央与地方之间划分是否合理关键取决于国家出资企业在中央与地方之间划分是否合理。笔者建议,包括国家出资企业在内的所有国有财产在中央和地方之间实行三级所有的分别所有原则,[12]从而达到财权与事权相一致要求,理顺中央与地方分权关系。本着这一原则,企业国有资本实行中央与地方分别预算原则,实现所有权与预算权相一致、所有权与收益权相一致。但考虑到地区企业国有资本布局不平衡等历史原因和自然因素,此项改革也要兼顾地区利益平衡,一定时期内对企业国有资本收益分配权需要进行调控和财政转移支付。

  3、统一企业国有资本出资人机构。笔者建议,企业国有资本出资人职能按照中央和地方分别所有原则统一由相应政府财政部门负责;国资委充当专门的国有财产监管机构。[13]新近设立的“全面深化改革领导小组”其中一个职能就是负责国企改革。从而理顺了企业国有资本出资人职能、社会公共管理职能和监管职能之间的关系。这是解决企业国有资本收益征管及其分配使用的重要基础。

  三、特殊企业的企业国有资本收益制度构建

  特殊企业是一类存在于非市场竞争领域,不以营利为目的,主要为社会提供公共产品和公共服务的企业。这类企业一般由政府投资经营。比如中国储备粮管理总公司、中国投资有限责任公司、中国邮政集团公司等。特殊企业不同于普通商事企业,应当纳入国家公产范畴,属于国家公产中的企业用财产类型。虽然我国实践中有这类特殊企业存在,但在立法上并未对此加以充分且明确的区别法律规制。比如《企业国有资产法》、《国有资产收益收缴管理办法》(现已废止)和《中央企业国有资本收益收取管理办法》等均如此。这应是今后国企立法需要引起重视的问题。

  1、企业国有资本收益征管

  理论上说,特殊企业组织形式一般为国有独资企业或国有独资公司。特殊企业国有资本收益主要包括国有独资企业(或公司)的应交利润、国有产权转让收入、企业清算应属国有股东收入以及其他国有资本收益。当然,特殊企业作为国家公产应当严格限制营利性目标。即便营利性收入,一般并非市场性收益,而是政府性收益,即国有企业利用来自于政府的特许经营权、信息和资源等所获得的收益,主要是企业垄断利润。[14]至于现实中存在大量国有独资企业(或公司)追逐利润目标的现象,那是因为国有企业市场转型不到位的结果。

  从企业国有资本收益主体来看,主要包括缴纳主体和征管主体。从缴纳主体来看,应为特殊企业本身。但如果特殊企业是不具有法人资格的国有独资企业,则缴纳主体应为该企业的国有资本出资人机构。从征管主体来看,应为特殊企业的国有资本出资人。但从我国现有立法来看,虽然特殊企业的国有资本出资人主要包括国资委和财政部门,但立法却规定由财政部门作为征管主体,从而导致出资人职能与社会公共管理职能的混淆等问题。比如《中央企业国有资本收益收取管理办法》所调整的中央企业主要是国资委所属企业和中国烟草总公司,但其立法第5条却规定:中央企业国有资本收益由财政部负责收取,国资委负责组织所监管企业上交国有资本收益。又如《广东省省属国有资产收益收缴管理暂行规定》第6条规定:省属国有资产收益除省国资委监管企业国有产(股)权转让收益缴入省国资委专户外,其他企业国有产(股)权转让收益、省属企业国有资产经营利润等收益缴入省财政专户等。因此,笔者建议,履行企业国有资本出资人职能应统一由财政部门负责,国资委专门履行国有财产监管职能。因而,包括特殊企业在内的企业国有资本收益征管主体统一由财政部门负责,从而使收益权能名正言顺地归为出资人职能,实现收益权与所有权、预算权与所有权的统一。

  关于特殊企业收益征管,笔者建议,应当将其与市场竞争领域的普通商事企业性质的国家出资企业加以区别法律规制。特殊企业收益征管及其分配如同行政事业单位的国家公产性质一样,按照国有财产中央和地方分别所有原则,所有收益除了按规定缴纳税收外均要按照政府非税收入的管理规定,通过非税收入收缴系统,将其收益全部纳入财政专户,并按照利润收入、国有产(股)权转让收入等不同收入种类实行国有资本收益专户,实行“收支两条线”管理和国库集中支付,以便于监管。因而,特殊企业不应当存在收益上缴比例问题。这种收益征管方法类似于我国国有企业早期实行的“统收统支”收益分配制度。实际上,《中央企业国有资本收益收取管理办法》第9条关于第三类军工等企业采取暂缓3年上交或免交的规定,以及《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》中提到第四类中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司等免交国有资本收益等,就是考虑到这类特殊企业的临时性规定。

  特殊企业应当将其收益和支出统一纳入国有资本经营预算中,统一核算,统一管理。对于国有独资企业或国有独资公司来说,拥有全资或者控股子公司(或子企业)的,应当由集团公司(或总公司)以年度合并财务报表反映的归属于母公司所有者的净利润为基础申报缴纳。对于国有独资企业或国有独资公司旗下的国有控股公司应付国有资本出资人的股息、红利的,应当按照普通商事企业的股东(大)会决议通过的利润分配方案执行。特殊企业应将国有资本收益缴纳申报报送财政部门审核,并由财政部门负责征管。

  2、企业国有资本收益分配及其使用

  特殊企业国有资本收益分配及其使用如同行政事业单位一样,原则上实行“统收统支”,由国库集中支付,优先用于缴纳单位,主要用于特殊企业固定资产和技术更新改造以及其他企业发展需要,以弥补财政支出。因为特殊企业并不以营利为目的,主要为社会提供公共产品和公共服务,其存在本身就是惠及国家、社会及其全体公民,是一种变相的国有资本收益分配及其使用形式。而且,特殊企业国有资本收益优先用于缴纳单位,可以因此进一步降低特殊企业所提供的公共产品和公共服务收费水平,甚至因此而免费提供公共产品和公共服务,实际上是变相地国有资本收益惠及全民。

  特殊企业国有资本收益使用一般由缴纳单位根据国有资本经营预算安排的支出项目,提出使用计划,报请财政部门及有关部门审批许可,然后再由国库集中支付。特殊企业应当按照规定用途使用、管理预算资金,并依法接受监督。

来源:《国有资产管理》2014年第3期 [关闭] [收藏] [打印]

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