企业国有资本出资人:国际经验与中国选择

作者:李昌庚  时间:2014-07-01

  我国企业国有资本出资人存在着划分标准不明确、国资委职能冲突和角色错位等弊端。在分析国际企业国有资本出资人典型模式的基础上,总结和归纳了相应的经验与教训。进而提出了我国企业国有资本出资人制度构建的基本原则。以此为准则,企业国有资本总出资人由财政部担当,并建议在财政部下设相对独立的级别 较高的国有财产管理局;财政部不直接行使具体出资人职能,财政部国有财产管理局和从事具体经营的国家出资企业之间再设立若干国有资本控股公司或特定机构, 从而相对隔离政府与企业的直接关系;国资委仅仅充当国有财产监管职能,将来条件成熟,甚至可以撤销国资委。 

  我国《企业国有资产法》明确提出了国家出资企业概念。所谓国家出资企业是指国家投入资本的企业,包括国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司和国有参股 公司。国家出资企业不同于国有企业,我们一般将国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司称为国有企业。国家出资企业涉及到的国有资本即为企业国有资本, 又称为“企业国有资产”或“企业性国有财产”。

  计划经济时期,国有企业视为政府附属物,也即全民所有,对此一直没有明确的出资人概念及其出资人机构。由于政府的社会公共管理职能与出资人职能不分,进而将国家所有权主体抽象性的弊端进一步凸显。随着改革开放尤其市场经济体制进一步深化,国有企业产权多元化趋势迫切要求解决企业国有资本出资人问题,2008年颁布的《企业国有资产法》才从立法上正式明确出资人概念。

  一、我国企业国有资本出资人现状 

  2003年,为了解决国有企业“五龙治水”模式的缺陷,[1]我国成立了国有资产监督管理委员会(以下简称国资委),作为国务院特设直属机构,代表政府专 门履行企业国有资本出资人职能。2003年颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》对此作出了明确规定。2008年颁布的《企业国有资产法》不仅提出了更 为科学的“国家出资企业”概念,而且进一步详细明确了国资委的出资人职能。

  目前由国务院国资委履行出资人职能的国家出资企业共有115家,[2]并通过这115家国家出资企业对其旗下的国家出资企业再行使企业国有资本出资人职能。

  但是,国家出资企业并非都是由国资委代表国务院履行企业国有资本出资人职能。对于有些行业的国家出资企业,其出资人则有特殊规定。首先,金融类国家出资企 业(含银行、保险、证券等)由财政部或通过财政部投资的中央汇金投资有限责任公司等金融类国有资本控股公司行使企业国有资本出资人职能,最终都是由财政部 履行企业国有资本出资人职能。比如中国工商银行股份有限公司国有股东是财政部和中央汇金投资有限责任公司。其次,新成立的中国铁路总公司以及中国邮政集团 公司、中国烟草总公司和105家中央文化企业等企业国有资本出资人职能由财政部代表国务院履行。[3]上述企业一般都是国有资本控股集团公司,通过上述企 业对其旗下的国家出资企业再行使企业国有资本出资人职能。

  综上,我国企业国有资本出资人主要存在如下缺陷与不足:

  1、企业国有资本出资人划分标准不明确

  从我国现有规定及其实践来看,企业国有资本出资人既有国资委,也有财政部。企业国有资本出资人到底哪些属于国资委,哪些属于财政部,无论立法还是实践都没 有明确标准规定。理论上有一种说法,即认为一些特殊行业的国家出资企业由财政部履行企业国有资本出资人职能。其实,这种说法也不完全科学。因为国务院国资 委管辖的115家中央企业中,有许多企业也属于特殊行业,如中国核工业集团公司、中国航天科工集团公司等。当初国资委成立,哪些归国资委管辖,哪些另行规 定,其中一个很大因素取决于部门利益博弈,因为当时铁路、邮政、金融等均有主管部门。也正因为如此,企业国有资本出资人设置存有争议。

  2、国资委存在着职能冲突和角色错位

  有学者提到国资委的弊端,就以企业国有资本出资人应是民事主体身份的角度抨击国资委的行政主体身份的弊端,认为国资委具有行政主体身份,造就了一个新的 “政企不分”、“政资不分”的“巨无霸”;[4]不但不利于国资委管好国有企业,同时也不利于形成“公平、有效、竞争、公正”的市场经济体制。[5]但试 想一下,即便国资委具有民事主体身份,作为115家巨型国家出资企业的母公司,其意义又何在?这不是人为制造垄断吗?笔者以为,企业国有资本最终出资人当 然是政府,应当具有行政主体身份。这是国有财产公权力属性决定的,也是国际通例。在国外,许多国有企业高级管理人员也是由政府直接任命。比如美国田纳西河 领域管理局(TVA)等国有企业董事会成员就由总统提名、参议院批准等的做法。又如新加坡国有企业中就有政府官员担任董事等。国资委的弊端不在于是否是行 政主体身份,而在于履行出资人职能的国资委设立有无必要,国资委的社会公共管理职能与出资人职能是否分离,国资委和国家出资企业之间有无设立若干资本控股 公司作为隔离层等类似关系设计,以及国家出资企业市场转型和权力制衡的公权力制度安排是否到位等。

  从我国现有立法和实践来看,国资委的职能冲突与角色错位主要表现在如下几个方面:

  (1)出资人职能与社会公共管理职能的冲突。一方面,希望把国资委打造成“干净”的出资人。如《企业国有资产监督管理暂行条例》第7条规定,国有资产监督 管理机构不行使政府的社会公共管理职能,政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。《企业国有资产法》第6条规定,国务院和地方人民政府应当按照 政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则,依法履行出资人职责。另一方面,国资委并未完全充当“干净”的出资 人,又具有监管者等其他社会公共管理职能角色。如《企业国有资产监督管理暂行条例》规定,作为国务院特设直属机构,国有财产监督管理机构指导推进国有企业 改革和重组;通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩;通过统计、稽核对所管国有财产的保值增值情况进行监管;拟订国有财产管理 的法律法规和规章制度,依法对地方国有财产进行指导和监督;承担国务院交办的其他事项等。[6]又如《中央企业国有资本收益收取管理办法》所调整的中央企 业主要是国资委所属企业和中国烟草总公司,但其立法第5条却规定:中央企业国有资本收益由财政部负责收取,国资委负责组织所监管企业上交国有资本收益。又 如《广东省省属国有资产收益收缴管理暂行规定》第6条规定:省属国有资产收益除省国资委监管企业国有产(股)权转让收益缴入省国资委专户外,其他企业国有 产(股)权转让收益、省属企业国有资产经营利润等收益缴入省财政专户等。

  虽然后来颁布的《企业国有资产法》比《企业国有资产监督管理暂行条例》有所进步,至少从立法形式上避免了出资人职能与社会公共管理职能混同的现象,但在我 国现实国情中,国资委仍然超出了出资人职能,从国资委公布的主要职能就可以看出,比如指导推进国有企业改革和重组,推进国有企业的现代企业制度建设,完善 公司治理结构,推动国有经济布局和结构的战略性调整;负责企业国有资产基础管理;监管国有企业等。国资委一方面是出资人,另一方面又是监管者或是公共管理 者,二者身份对立,必然出现目标对立。[7]甚至有学者质疑国资委能否作为出资人?[8]认为国资委实际上并没有落实政府的社会经济公共管理职能和国有资 产所有者职能分开的初衷,造成国资委自己监督自己的利益冲突现象,有违法治的基本要求。[9]也就不难理解国资委为何总说国有企业的好处,而不说甚至隐瞒 其中的弊端。比如中航油事件以及近期发生的中石油贪腐事件等。[10]这不利于国有企业改革的推进。

  (2)总出资人职能与具体出资人职能的冲突。设置专门机构国资委仅仅履行总出资人职能,国资委是心有不甘的。国资委在总出资人职能和国资监管职能的旗号 下,必然容易迈向具体出资人职能角色。国资委一方面充当了国家出资企业总出资人职能,另一方面又不自觉地行使具体出资人职能。如同有学者所言,国资委的设 置未能体现在国有财产投资经营中政府的总老板职能与具体老板(出资人或股东)职能应当分开的道理,在角色定位上存在着矛盾。[11]这种矛盾主要表现在: 国资委一方面具有行政干预的冲动,另一方面又具有利益扩张、“与民争利”的冲动,结果是国资委既像行政机构,又像“巨无霸”的国有特殊企业。而且,还容易 进一步助长政企不分、关联交易和行政垄断等弊端。

  (3)国有资本经营预算与财政预算的冲突。一方面国有资本经营预算应当纳入财政预算范围内,这是财政部门的职能。另一方面国资委作为出资人又要履行国有资 本经营预算职能,否则有违出资人角色。为此,我国《企业国有资产法》第61条规定:国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工 作,履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。同样,前已述及的《中央企业国有资本收益收取管理办法》第5条规 定也是如此。很显然,这是一种自找麻烦的妥协规定,无形中为两者之间人为制造了矛盾。

来源:《法学论坛》 [关闭] [收藏] [打印]

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