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李锦:设立金融国资委与市场化是跑的“两股道”

作者:李锦  时间:2012-07-24

  最近,有关金融国资委的讨论再次白热化。强大的金融国资委是不是会制约金融业的公平竞争?金融改革是否会搁浅?这是一个很现实的问题。显然,建立金融国资委的方向与金融市场化有跑两股道的车之嫌。

  本来,中央汇金公司以市场化方式持股国有金融机构,已经很大程度上优化了国有金融机构的公司治理机制,减少了行政机关对金融机构的负面干预,而如果用金融国资委行使国有银行出资人的角色,势必要重返到政府行政管理的老路上来,这涉及金融改革方向的问题。

  牵涉到改革方向问题,不能不辨。

  不仅仅是争权上位?

  在既有金融垄断尚未破冰之前,金融国资委有没有必要组建?利弊如何权衡?在现有一行三会上,到底需要一个什么样的协调机构?显然,大家已经意识到这个新机构不是市场化多一些,而是行政化多一些,甚至是为了金融安全使金融改革向后退几步

  如果从出于协调的功能出发,金融国资委确实有它存在的必要。整个金融业务的改革,实际上涉及方方面面,如果没有这样一个协调一行三会的专属机构,大家都从自己的利益来考虑的话,工作就很难推进。

  似乎金融国资委的组建,很大程度上是来自财政部的热情。2006年,财政部提议成立的金融国资委,是以财政部金融司为基础,吸纳中央汇金公司,并把中国人民银行、银监会等监管机构对金融部门的监管职能划入,成为一个既行使国有资本出资人职能,同时又掌管金融监管权的国务院直属正部级单位。

  2006年上半年,财政部就牵头开展了关于国有金融资本管理体制改革的调研课题。财政部金融司在金融国资管理方面也做了不少工作,如加强金融国有资产基础管理、国有资本保值增值结果确认、绩效评价、金融高管的薪酬厘定、金融国资的转让和划转处置、监交国有资产收益等等。

  为何财政部如此热衷组建金融国资委?这不仅仅是金融司升格问题,这要从中央汇金谈起。中央汇金公司自2003年成立以来,分担了财政部独家出资人的权利,随着金融改革的推进,中央汇金公司已经超越财政部成为中国国有金融机构最主要的出资代表人。与财政部的管理风格所不同的是,中央汇金秉承市场化管理,仅坚持派驻董事,而不直接干预国有金融机构的人事及日常运营,获得了市场上的成功。由此看来,财政部之所以热衷于金融国资委的组建,正是因为在国有金融机构改革的进程中,财政部从一家独大,到当前与其它部委(或机构)分享权力,对国有金融机构的监管权力大为削弱,金融国资委方案所透露出的争权卡位的味道明显。似乎是产生把权收到手,让大家都要听我的这样一种局面。

  如果仅仅是争权上位,金融国资委的方案还不会如此备受争议。问题在于,一些部门的方案,有太多的行政的烙印,最为明显的就是以设立行政机关方式来行使出资人职责。

  一些部门如此热衷于推动金融国资委,部分原因可能源于权力,如果能执掌150万亿元国有及国有控股金融资产的管理权,肯定是中国最牛、全球无出其右的机构。

  借金融安全问题开倒车

  我们的着眼点应从改革的方向来观察。最近10多年来,政府的功能越来越强大,管的事越来越多,对这种情况我们应该进行反思。不能因为有一点什么事,就一定要成立一个政府机构。

  按照正常理解,财政部作为行政监管机关,应当专注于公共行政管理职能的行使,而不应当扮演金融国有资产出资人的角色。不应朝另外一个方向去思考。

  随着席卷全球的金融危机,局面发生了变化。世界主要经济体政府分业监管的模式开始向综合监管转变。此时,中国政府也开始反思一行三会分业监管体制可能存在的问题。

  在这时候提出要成立的机构,其焦点问题自然是放在防范金融资产流失的问题上了。也就是说,在金融改革开放的背景下,在跟外资机构合作的过程中,金融资产怎么管理国家更多考虑的是金融安全的问题。

  其实,美国也开始重视金融监管,但他们并没有一个凌驾于各职能部门的总机构,各职能部门的界限和独立性是非常明显的。在职能清楚、游戏规则透明的情况下,大家都依法办事,就不会出现协调上的困难,也就不用成立一个专门的机构来协调。它的宝贵经验是,不是层层设立机构,而是把每一个机构的职能和所履行职能的标准与条件设定清楚,而且透明化,让整个社会来监督,没有寻租和打擦边球的可能。

  中国本来已在朝这个方向变化。2003年随着四大国有银行启动股份制改革之后,在国务院的安排下,中央汇金投资有限责任公司向中国银行和中国建设银行注资,充实这两家银行的资本金以达到上市要求后,汇金公司就成为它们的第一大股东。此后,汇金公司又采取同样方式,参与了中国工商银行、中国农业银行的股改上市工作,至此,中央汇金成为中国国有商业银行的出资人代表。由于银行国有资本占据国有金融资本总量的80%以上,因此,中央汇金公司已经成为中国国有金融资本名副其实的出资代表人。

  汇金公司成立之初,正值中国金融业市场化改革发轫。此前一年,2002年,银监会刚刚成立,承接从中国人民银行和中央金融工委转移过来的针对银行业的监督管理职能,加上早在1997年便已成立的证监会和保监会,中国金融业一行三会的监管架构成型。

  此前,国有商业银行归口财政部金融司管理,行政化色彩浓厚,很难称得上是真正独立经营的企业。银监会和汇金公司的成立,一度被认为是中国金融管理体制迈向市场化的一大进步。特别是汇金公司的代表国有出资人的定位,更是中国国有资本管理改革的一个历史性标志。

  这种效法新加坡淡马锡模式,以政府投资公司管理国有资产的做法,在2007年达到了高潮。然而,这样一来,财政部的权力地位动摇了。从2006年开始,财政部出面运作金融国资委的事。随之而来,汇金公司和中投公司的定位,也成了争论焦点:是否继续把它们作为承载中国国有金融资本的管理平台,还是另起炉灶成立金融国资委,或者干脆回到老路上由财政部金融司代行金融业监管职能?

  逼退利率市场化

  这次财政部金融司的运作成功了。不仅是重回老路,而且把走出去的部门都拉回自己麾下。

  金融国资委一旦成立,必然影响利率市场化的推进。因为金融国资委代表国有银行的利益,假如它作为一个利益代表者,不同意或者是口头支持而实质抵制金融改革开放,就难办了。所以说,成立金融国资委机构跟利率市场化关系很大。

  在我国,长期的金融国有资产垄断造成了金融市场效率的降低和消费者福利的损失。如汇金公司,持有四大行较大比例的股份,而他们又在银行服务业中占据了非常高的比重,非常容易采取协调一致的行为。一旦金融国资委成立,扩张权力的天性会使行政垄断与市场垄断结合,金融市场的垄断会空前严重。因为银行是企业,属于竞争性行业。如果一旦上升到国家安全、国计民生高度,垄断便很容易沦为部门或者局部利益的政治借口。

  目前我国之所以会存在金融垄断的格局,主要是由于政府将金融业作为一个特殊的战略性行业,在市场准入和经营方面建立了高度的行政管制。垄断的形成主要是产业进入限制和经营管制(如对利率的管制)的结果。前一阶段我们痛批的银行暴利论,实是政府之手造成的结果。

  如果成立金融国资委,可能会造成国有银行改革以来一直试图尝试建立的市场化职能与行政职能的进一步模糊化,换言之,是一种大踏步的退化。如果造成中国金融市场化程度的倒退,与当下的反垄断改革、市场化改革和放开金融市场的改革将背道而驰,使得即将开始的市场利率化大幕还没拉开就可能偃旗息鼓。

来源:中国企业报 [关闭] [收藏] [打印]

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