刘尚希:人口城镇化与财政体制改革

——在第77次中国改革国际论坛的演讲

作者:刘尚希  时间:2013-04-28   浏览次数:0

   

  国家财政部财政科学研究所副所长 刘尚希

  2013年4月28日

  编者按:2013年4月27日,由中国(海南)改革发展研究院、德国国际合作机构合作举办的以“城镇化发展与包容性增长”为主题的“2013’亚洲转型国家经济政策对话”,第77次中国改革国际论坛在海口召开,会议邀请亚洲转型国家的政府官员和改革发展研究机构的专家学者,围绕如何在城镇化快速发展中促进包容性增长涉及的重大课题进行广泛交流和对话。中国改革论坛网、腾讯网进行现场直播,以下为国家财政部财政科学研究所副所长刘尚希演讲:

  非常高兴来参加这次会议,感谢大会给我一个发言的机会,我的题目是人口城镇化与财政体制改革。

  首先理解人口城镇化。人口城镇化的实质是农民变市民,这是一个常识。农民怎么变市民,得对照的国情来理解,这不仅是一个概念,更是一个实际的过程,这个过程非常的复杂。举例来说,像社会身份的变化,这就涉及到户籍制度,但对农民而言,不仅仅是户籍制度转变的问题。农民原来是属于集体经济的一个成员,变成市民以后变成一个社会的成员,相应他的社会权利也会发生变化。过去讲农民变市民,可能仅仅是从一个抽象概念理解比较多。农民是集体经济组织的一员,过去农民公社叫社员,从集体经济组织里头游离出来到城市后,就是一个完全的社会人,变成社会成员,在集体经济组织中他所拥有的权利和进城以后拥有的权利实际上是有区别的。再从职业来说,农民过去是种地的,在农业产业就业,要变为市民就是在非农产业就业。对农民来说,他需要新的劳动技能,他原来从事农业生产的那些技能用不上,他需要非农产业的技能。当然对于新时代农民工,好象并不存在原来种地后来不种地的问题,但是他同样需要新的劳动技能。从宏观上来看,需要给这些变为市民的农民提供非农的就业岗位,这些问题不是农民个人能解决的。再以居住来说,农民原本是分散居住,进城变为市民就需要集中居住,从农民个人而言就要考虑住房,从宏观上来说需要新的居住条件,还需要给排水、供暖、供气、垃圾处理等,这跟以前农民居住的方式完全不同。此外还有子女教育、医疗卫生等公共服务的提供,这些问题在农村是几乎谈不上的。社会保障方面,更重要的是农民变为市民后的社会参与与社会融合。最终的一个标志,农民是不是真的变成市民,不是仅把户口改变,而是看是否深刻的融入市民生活中。如果还是“两张皮”,本地人与外地人格格不入,就会出现严重的社会问题。所以说,农民变市民并不是一个简单的事,恐怕也不是一代人的事情,过去讲要变成一个贵族需要三代,农民变为市民恐怕也需要这么长的一个时间。从这个意义上讲,城镇化绝不能搞大跃进,只能是一步一步往前推进。

  第二个问题,农民变市民的过程的不确定性及其引发的公共风险。农民变市民,实际上是一个质变,并不仅仅是一个物理空间上、地理空间上的变化,这个变化非常复杂,充满了不确定性,实际上大家都已经感受到这些不确定性。一个是就业上的不稳定,50%进城的农民找工作都是靠自己或者靠老乡,很少通过职业中介去找工作。因而,就业是不稳定的,从而收入不稳定、消费不稳定,是一种漂着的状态、不安定的状态,安家很难。因为安家需要买房子或租房子,或需要保障房,这些对农民工来说都是很难的事情。就学、就医也很难,孩子上学也许要交赞助费,甚至要找各种关系,这种情况下子女的教育就变成一个非常困难的事情,对农民来说成本很高。就医同样困难,对于农民而言有新农合保险,进城后能否转移到城里,还是未知数。参与社保也很难,因为这需要签订合同,而进城的农民工大多数没有劳动合同,更不要说五险一金,这些对农民工来说实际上都是处于一种不确定的状态。尽管有2.6亿农民在城里头工作和生活,但是他们的工作和生活都是高度的不确定,没有安全感和安定感,所以都变得非常艰难。

  这些从微观、个体角度所看到的不确定性会演变成什么呢?那就是宏观上的公共风险。第一个公共风险就是农民工全体收入增长缓慢,因为他的工作不稳定,收入不可能快速增长,这样就很容易产生新的城镇内部的二元化,原有的城乡二元化就会复制到城市内部,形成两个不同的群体,本地人和外地人。第二个公共风险是导致扩大内需受阻。2.6亿农民工不是一个小的群体,以后还会增加,如果他们的收入没有稳定性,那他们的消费也会处于不稳定状态,低收入带来低消费水平,从而消费结构难以升级,对扩大内需产生不利的影响。第三个公共风险就是宏观经济效率难以提升,劳动力流动性过大,从而其自身素质难以提高,很难变成一个熟练的劳动力或技术工人。对企业来说,劳动力流动性大,致使企业招工成本很高,企业的发展也很难有一个稳定的预期。现在的“民工荒”就制约了一些企业的发展,更别提产业升级了。此外,本地人与外地人之间的融合比较困难,需要相当长的时间,这样社会冲突就会增加,即社会领域的公共风险。这些问题导致经济领域和社会领域都产生风险,继而辐射到各个层面。

  财政体制改革是化解这些公共风险的必要的宏观条件。第一,财政是降低不确定性和防范公共风险的基本手段,要解决上述公共风险问题离不开财政。第二,社会人口的流动实际上需要公共服务提供方式发生一个大的转变,也就是要“让公共服务跟着人走”。我们过去的公共服务是“让人去找公共服务”,现在需要“让公共服务跟人走”,人到哪儿公共服务到哪儿,不能说公共服务在农村而人在城里,这样的话人与公共服务就脱节了。第三,意味着各级政府的责任尤其是财政责任要做一个重新调整,事权、财权要做一个重新组合。各级政府的财政责任需要分配,城市政府的责任加大了,农村政府的责任跟以前也不同了。第四,财政体制改革的要点是建立辖区财政责任制度,如果没有辖区责任,各级财政都强调本级财政责任,这些事情都会一层一层往下推,农民就没有办法变成市民,因为财政上无法承受,财力和事权不匹配,没法去做,所以建立辖区财政责任是前景。事权要重新划分,有些事权要上移,有些上移到中央,有些上移到市。像基本养老应该由中央负责比较好,像农民的新型农村合作医疗至少要上移到市,这样便于农民在本省范围内进城。财权的划分,过去财权以常住人口为依据,现在要重新界定,基本公共服务均等化也要重新定义。我们过去讲的基本公共服务均等化是一个地域的概念,都是按照户籍人口的静态人口分布来考虑,但是现在要从人的角度来考虑,尤其要从全体角度,要重新定义基本公共服务均等化的问题,不能按照地域、空间这么一个静态的概念去搞。再就是转移支付的依据要调整,过去是按户籍人口,现在必须要按常住人口,这是一个很大的变化,这给财政体制改革带来严峻的挑战。谢谢!

  (根据速记整理,未经演讲者本人审阅)

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