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刘尚希:财税改革要忍受剧痛才能到位

  时间:2014-06-15

 

  今年6月上旬的气温似乎比往年略低,经济也似乎稍稍失去了弹性,因此在过去诸多试图变革突破的举措中,第三次深改组会议所特别强调的财税体制改革尤为引人瞩目。高层申明这并非为“解一时之弊”,以示该项改革意义重大,但一句“着眼长远机制的系统性重构”,提醒其深度的复杂与艰巨。财政部财科所副所长刘尚希接受《华夏时报》记者专访时说,一个国家制度的变迁很多都与财税改革有关,历史上,所有的财税改革都要冒着巨大的风险,很多变法最终失败了,就是因为动了强势方的利益奶酪而导致疯狂反扑。正所谓壮士断腕的改革会有剧痛,而有剧痛的改革最为艰难。如果能真正忍受痛苦让所有改革改到位,所赢得的将是国家和民族的光明前途。

  系统性重构机制艰巨复杂

  《华夏时报》:高层在面临经济下行压力之时突出强调财税改革,是要表明一种怎样的决策意图?

  刘尚希:当下的确面临经济下行的压力,我们看到,包括所谓微刺激在内的一系列应对之策正陆续出台,而此时既需要适当的政策应对,更需要强调改革,强调通过改革激活经济与社会的活力,这更多的是基于长远发展的一种决策思考。

  千头万绪的改革内容中,财税改革是最具基础意义的最重要改革,其对经济和社会各个层面都产生影响作用。突出强调财税改革,不仅能起到眼前稳增长的作用,而且对长远调结构、转方式也都极为重要。财税改革自身固有的特性,决定了其对解决经济的短期与长期问题都有放大效应。

  十八届三中全会已将财政定位于国家治理的基础和重要支柱,其所发挥的作用必定是综合性作用,因而当前宏观背景下推进财税改革显得至关重要。

  《华夏时报》:很早就开始讨论修订的所谓《深化财税体制改革总体方案》为何至今难以成熟并出台?

  刘尚希:习近平主席强调财税体制改革不是解一时之弊,而是着眼长远机制的系统性重构,这实际上是提出要求,即财税体制改革方案要能够实现长远机制的系统性重构,这恐怕也是衡量该方案完善程度的重要标准。如果达到标准就可以出台,否则,就不能出台。

  该方案的完善牵涉到方方面面的问题,难度之大,超乎想象,而非财政部门一家所能解决。今年两会上,李克强总理在政府工作报告里就提道,财税改革是政府工作的重头戏。在财税改革方案的修订完善工作中,财政部门毫无疑问应发挥牵头作用,却也涉及到其他各个部门。

  从更宽泛的意义上看,仅中央与地方事权和支出责任方面的关系调整,就涉及更多更复杂的层面,涉及到各种体制的调整。所以,其难度和复杂性超出以往,也超出了其他方面的改革。

  行政体制改革是最大前提

  《华夏时报》:从长远机制的系统性重构角度看,财税改革最大的难题是什么?

  刘尚希:财税问题与国家宏观架构或行政体制紧密相关。在行政体制的横向方面,是政府各部门职责如何更加清晰;纵向方面,是中央与地方的事权划分。这都是很重要的方面。如果行政体制的改革没能有效推进,则财税体制改革就会非常困难。

  比如,一般强调事权与支出责任相适应,如果事权划分不清,就很难做到事权与支出责任相适应。在政府各部门的关系中,专项转移支付机制或部门预算机制,都与各部门职责相联系,也都涉及到各部门之间的权力、财力,实质就是利益的问题。一旦进行调整或改革,则很不简单。总体上,现在政府各部门都很强势,这种强势,很可能导致政出多门。各部门积极性很高,都想干事,但都想干事很可能导致重复干一些事,一些部门就可能重复安排资金。

  我在去某省调研时,曾碰到过一个相关案例。当地某个企业从政府不同部门获得大量资金,总额达到2亿元人民币,可以想见,这正是不同部门在干同样的事、各部门职能没有明确分工整合所导致的结果。从政府单个部门看,其工作积极性高似乎没问题,但从整体看,其积极性越大,所造成的浪费就越多,而且会导致与政策目标背道而驰。这就叫合成谬误,此类情形当前非常普遍。

  所以,通过行政体制改革,将政府各部门职责理清理顺,建立现代预算制度,建立全口径的预算透明公开制度,这些都是财税体制改革的大前提。

  《华夏时报》:所涉及的事权和支出责任方面的制度改革、分税制改革遇到的那些主要障碍,将如何协调逾越?

  刘尚希:逾越这些障碍,要靠高层下大决心,靠单个的任何一个部门,都无力解决。观察各项改革推进的次第顺序可以看到,通过财税改革,能够发现许多问题,但很多问题发生的根源不在财税体制本身。“皮之不存,毛将焉附。”行政体制改革与财税改革的关系,就近乎皮与毛的关系:毛扯厉害了,皮就会疼。

  财税改革的关键,一是政府横向的各职能部门职责划分清楚,边界搞清楚,各行其责;二是中央与地方的职责划分清楚。但这两方面最要害的问题至今都没解决好,一些政策的贯彻落实也就会因此而打折扣、出问题。最近国务院会议提到政策落实不下去,这实际反映的是体制问题,而并非完全是某些地方政府故意与中央唱对台戏。

  目前中央与地方的政府各个部门都成为了利益主体,都会考虑哪些政策对自身有利还是不利,凡是有利就执行,不利就不执行。“屁股决定脑袋”,利益主体的存在是个现实,承认或是削弱这种现实,现在必须明确方向。如果政府各个部门都站在自身角度而非站在国家整体利益或公共利益角度制定政策,那就是立场问题。这个深层次问题必须加以解决,否则,改革的推进或政策的制定,都会陷入扯皮之中,大家都会说出一大堆冠冕堂皇的理由,在相互的博弈中,改革有可能在胶着中停滞不前。应高度重视这种无形的改革风险。

  立法先行与改革之痛

  《华夏时报》:据认为过去一段时间,财税改革的最大亮点是完善立法,强调立法先行,诸如营改增试点不断扩围、地方债自发自还试点、设立环境税和房地产税法起草小组之类。你的看法是什么?后面还将推动哪些相关措施?

  刘尚希:完善立法是建设法治中国的一个非常重要的理念,而财税体制改革更需要的是立法先行,因为其涉及国家、企业和个人利益。过去对这个问题重视不够。十八届三中全会提出立法先行,正是为了奔着建设法治中国的目标而去的一个重要部署。财税改革要立法先行,已作为一个基本理念和要求被提出,表明今后财税改革要于法有据,但这并不意味着财税改革的所有举措立刻就都可以成为法律。

  财税方面的立法尽管过去有一些进展和成就,但还有很多欠缺,比如没有财政基本法,预算法正在修订尚未出台,而预算法是不可能起到财政基本法的作用的。财政基本法是要规范政府的财政行为,其地位高于预算法,但我们现在没有财政基本法。税收立法方面,目前只有基于各个税种的立法和授权国务院制定的相关条例,并没有一个税收基本法或者税法通则,而税法通则应当是整个税收制度的一个基本规范,各个税种的单行法律,应当是依据税法通则来制定,但我们现在也没有税法通则。这等于说财税立法缺少一个“指导思想”,下位法的立法在方向上就可能不一致。

  这些基础性立法工作,目前都不到位,18个税种只有3个是法律,其他都是条例,由此来看,今后相关财税立法工作将非常繁重复杂。仅仅房地产税的立法,就非常艰巨。

  除此之外,财税司法问题也很突出。立法之后必须得到有效的贯彻落实,没有一个强有力的司法,立法就失去意义。第三次深改组会议已提出要成立知识产权法院,是不是还应成立税收法院?因为税收法方面专业性也很强,一般法院难以弄懂,也就难以公正断案。

  上述都是财税法制、依法理财的重要内容,关系到财税法治化的水平。财税立法和财税司法应当并重。

  《华夏时报》:在这种背景下,你估计方案可能会在何时修订完毕并出台?

  刘尚希:应当不会拖得太久,下半年终归要出台吧。现在最令人担心的是,在推进过程中,往往并不知道阻力在哪,改革就会因此而停滞。这是很麻烦的事情。背后实质是相关部门缺少全国一盘棋的整体意识或公共立场,这可能要靠深改组全力协调推进。

  不过财税体制改革即使出台了方案,具体实施步骤、方法都有,也只是个框架性方案,尚需根据不同阶段形势的变化做动态的调整优化。现在首先是要把框架搭起来,然后在具体的实施操作过程中再不断细化和完善。

  《华夏时报》:即使方案修订后出台,其改革举措将何以落到实处?

  刘尚希:“屁股决定脑袋”的抵制将会像空气一样,看不见抓不着,但确实存在,而且问题越来越严重,解决这个深层次问题就越来越紧迫,因为改革需要共识,行动需要协同。政府各部门、中央与地方,如果在具体的改革问题上难以形成共识,改革就搞不下去。财税改革说到底就是利益格局和权力的大调整,而无论动谁的利益奶酪都会遭到反对和抵制。

  一个国家制度的变迁很多都与财税改革有关,历史上,所有的财税改革都要冒着巨大的风险,很多变法最终失败了,就是因为动了强势方的利益奶酪而导致疯狂反扑。正所谓壮士断腕的改革会有剧痛,而有剧痛的改革最为艰难,但有谁愿意忍受剧痛?看来这只有靠深改组来协调了。如果能真正忍受痛苦让所有改革改到位,所赢得的将是国家和民族的光明前途。

  背景资料

  当前财税体制改革重点任务

  按照党中央、国务院总体部署,抓好财税体制改革这个重头戏,着力构建现代财政制度,对于完善社会主义市场经济体制、促进经济持续健康发展和社会和谐稳定,具有重要意义。当前,应重点做好以下几方面工作。

  一、改进预算管理制度。今年主要推进以下改革:

  一是深入推进预决算公开。政府支出预决算全部细化到项级科目,专项转移支付预算细化到具体项目。

  二是建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。

  三是实行中期财政规划管理。提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。

  四是建立跨年度预算平衡机制。中央财政预算因政策需要可编列赤字,在政策调整后分年弥补。

  二、进一步完善税收制度。今年改革的重点:

  一是继续推进营改增改革。将根据试点情况,进一步完善试点方案及相关配套政策,力争在“十二五”期间全面完成营改增改革。

  二是改革完善消费税制度。调整消费税征收范围、环节和税率,把一些高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征税范围。

  三是全面深化资源税改革。实施煤炭资源税从价计征改革,同时清理相关收费基金。

  此外,加快推动房地产税立法进程和环境保护税立法工作,进一步扩展小型微利企业税收优惠政策,更好地发挥税收调节功能。

  三、推进建立事权和支出责任相适应的制度。

  一是抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任。

  二是研究理顺中央与地方收入划分。

  三是进一步优化转移支付结构。清理、整合、规范专项转移支付,逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,今年要将专项转移支付项目由2013年的220个减少到150个左右。

  四、切实加强地方政府性债务管理。

  一是研究赋予地方政府依法适度举债融资的权限,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。抓紧剥离融资平台公司承担的政府融资职能。

  二是对地方政府性债务实行分类管理和限额控制。

  三是加快建立权责发生制政府综合财务报告制度。修订财政总预算会计制度,对部分事项采用权责发生制。

  四是建立债务风险预警及化解机制。列入风险预警范围的高风险地区不得新增债务余额。

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