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刘尚希:抓住反腐败带来的国企改革窗口

——访财政部财政科学研究所副所长刘尚希

作者:周子勋  时间:2014-07-03

  十八届三中全会提出了中国未来改革的路线图和重要改革任务。其中,对国企进行混合所有制改革成为一个重要方向。与前几轮改革面临的情况不同,这一轮要改革的国企都是大型、特大型国有企业,一些巨无霸企业已经形成了既得利益集团,与政策博弈的能力较强,改革阻力较大。

  毫无疑问,在新一轮国企改革中,如何避免国资流失是各方关注的焦点。就此,中国经济时报记者专访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希。

  国企改革“硬骨头”仍在

  中国经济时报:一些专家认为,虽然国企改革环境已明显改变,但造成国资流失的风险点依然存在。造成这种问题的原因是什么?哪些方面容易触发国资流失?

  刘尚希:国有资产流失也就是公共资产的私人化,是一种地下私有化现象。自改革开放以来,坚持公有制不搞私有化的原则至今没有动摇,但地下私有化一直存在,至今没有杜绝,利益输送的各种暗流管涌依然存在。从贱卖国企、到管理层自己收购,再到利用“混合”的机会浑水摸鱼,公共资产的私人化也在“与时俱进”。

  究其根源,是产权制度改革不到位所致。所有权与经营权分离是现代市场经济产权制度构建的基础,无论公有制经济,还是非公有制经济,都离不开这个基础。

  而公有制条件下的所有权与经营权分离实践时间相对较短,仍处于探索之中,在理论上也研究不够,照抄照搬私有制条件下的理论来解释公有制条件下的所有权与经营权分离,以及公有制条件下的产权构建,缺乏我国现实条件下的理论与制度创新,以至于国资国企管理制度漏洞百出,无法有效遏制地下私有化的暗流。只有针对公有制的特点,才能找到公有制条件下所有权与经营权分离的有效激励约束机制,从而真正堵住公共资产私有化的地下管涌。

  中国经济时报:国企改革一直是中国改革的难点和焦点。而今,国企改革重新上路,改革需要破解的难题在哪?

  刘尚希:国企改革的难点在于经营权与所有权分离的激励约束机制构建。过去的国企改革偏重于激励,结果导致了“内部人”控制,所有权对经营权的约束形同虚设。从形式上看,国企的管理层由国家任命,或组织部、或国资委,体现了所有权的意志,但经营者的责任却无法真正落地,国企经营和投资失败的责任难以问责。

  所有者与经营者之间的委托代理关系缺乏有效的制度安排,政企如何分开、政资如何分开等问题至今没有找到有效解决方式。例如,金融国有资产与实体国有资产是统一管理还是分开管理?国资委的角色到底如何定位?诸如此类,都是当前国企改革中难啃的“硬骨头”。

  从管企业转向管资本

  中国经济时报:如何借助国企反腐来推动国有企业改革,进而避免国有资产流失?

  刘尚希:国企中的腐败属于制度性问题,需要依靠制度创新来解决。从当前发现的国企腐败案例来分析,一个重要的制度性原因是国企领导人的双重身份,既是组织部门管理的领导干部,又是职场经理人,是企业管理者。

  可以说,这种双重身份有着两种好处,行政级别带来的政治待遇和职场经理人的高额年薪以及手中握有的经营决策权,但不一定同时承担两种身份的责任。更重要的是,这样一来,所有权与经营权分离带来的委托代理关系无法契约化。作为行政干部和作为职场经理人所应遵循的规则是不一样的,兼有两种身份,导致规则选择性遵循,即选择对自己有利的规则来遵循。

  企业在兼并重组或做出重大投资决策时,国企领导人拥有的行政级别往往可以影响甚至左右相关政府部门,使监管和问责往往流于形式,也为各种利益输送提供了掩护。国企“去行政化”,以市场方式选聘职业经理人,按照契约问责,这是减少国有资产流失的重要条件。

  中国经济时报:有人认为,混合所有制改革对于庞大的国有企业系统来说,对于中国的市场经济体系建设来看,这样的改革还是很不彻底的,尤其是没有形成一个可持续的国有资产经营机制。你怎么看?

  刘尚希:发展混合所有制经济,必须有一个前提条件:从管企业(管人、管事、管资产)转变为管资本。所有权与经营权分离所产生的委托代理关系,也就从政府与企业的关系转变为政府与资本的关系。所有者通过出资人行使股东权利,控股和参股都是市场行为,行政关系由此被隔离。

  从这个意义上讲,大力发展混合所有制经济,并从我国基本经济制度重要实现形式的高度来推动相关改革,有利于突破现行体制障碍,尤其有利于公有制经济“去行政化”。

  从“去行政化”着手促国企改革目标达成

  中国经济时报:你认为国有企业改革应该实现什么样的最终目标?

  刘尚希:从改革的目标来看,国企国资改革应当落脚到基本经济制度的完善上来,真正让公有制与市场经济实现有效的、有机的结合,构建公有制条件下的激励相容的产权制度。从改革的最终目的来看,国企国资改革应当服务于国家发展的整体要求,防范与化解国家发展风险,实现中华民族的伟大复兴。

  从世界范围观察,一个国家通过发展而崛起并非是一种必然现象,真正能崛起的只是少数,多数国家发展到一定程度就难以向前。

  公有制经济可为国家发展过程中的各种风险和危机提供缓冲,避免一蹶不振。国企国资改革应是为此而作的战略准备,使公有制经济的这种战略支撑作用得到更充分的发挥。

  中国经济时报:下一步国企改革如何着手?如何发力?

  刘尚希:国企国资改革当前的着力点应放在“去行政化”上,这是发展混合所有制经济的基本条件,也是实现从管资产到管资本的重要一环。十八届三中全会确定的路线方针要得到有效贯彻落实,关键因素是人,是干部制度。

  国企国资改革也是如此。管理层的市场化选聘,是国企市场化改革的最终标志,也是人才资源配置真正让市场发挥决定性作用的体现。如果“去行政化”没有进展,在现有体制框架内发展混合所有制经济很可能劳而无功。也只有在这方面取得突破,公有制条件下的产权制度构建才能创新,所有权与经营权分离也才能找到最有效的实现形式。

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