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刘尚希:新一轮财税改革:中央与地方的关系怎么调?

作者:刘尚希  时间:2014-07-10

  [主持人]

  各位网友大家好,欢迎收看“改革政策·权威访谈”。2014年上半年的最后一天,中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。中国将迎来新一轮财税体制改革, 这也会成为大家关注的焦点。财税体制改革被视为中国改革路上难啃的“硬骨头”,经济社会发展诸多难题的破解都与之有着十分密切的联系,也成为中国新一轮改革向深水区攻坚战。那么财税体制改革到底能否解决当下难题?又会给我们带来什么影响和变化?今天我们请到财政部财政科学研究所副所长刘尚希和广大网友在线交流。

  改革开放以来,财税体制改革始终承担着“先行军”的角色,特别是1994年实施的工商税制和分税制财政体制改革,应该是我国财政史上的一个重要里程碑。时隔20年之后,2014年我们又将实行新一轮财税体制改革,国家为什么会在这个时间结点推出这一轮改革?

  [刘尚希]

  我们国家的改革已经进入了全面转变经济发展方式的阶段,我们传统的经济发展方式已经无法维持下去了。所以我们现在要加快转变经济发展方式。过去改革主要是经济改革为中心,这次是全面深化改革,不仅仅是经济改革,而且是包括经济改革在内的,还有政治、社会、文化、生态文明建设、党的建设、军队国防等各个方面,实际上是一个全方位的改革,是一个整体性的改革。所以跟过去相比,我们的改革也进入了新的阶段。改革的目标实际上也发生了大的变化。1994年改革总的目标是建立社会主义市场经济体制,现在改革的整体目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化,也就是不断完善和发展中国特色社会主义制度,这个整体目标实际上也变了。所以在这种条件下,财政作为国家治理的基础,自然与时俱进,要相应的进行改革,财政改革的目标实际上也发生了变化。过去的财税改革主要是建立公共财政体系,现在财税改革的目标就是要建立现代财政制度。

  [主持人]

  现在新一轮财税改革很多人关注,其中有一个难题也期待着被破解,就是中央和地方大头小头之争,长期以来,大家一直有这样的理解,许多地方一直在抱怨税收中央拿的太多了,拿了"大头",导致地方无钱办事,您怎么看待这个问题?是不是个误区?

  [刘尚希]

  这实际上是一个很大的误解,这种误解很深,至今这个误解都没有消除。之所以产生这样一个误解,可能是从现象层面看问题得出的一个结论,因为地方卖地,比如说地方债务比较多,有的就说地方为什么卖地呀?就是因为没钱。地方为什么发债?就是因为没钱。地方财力紧张,推导出了地方财力少,从地方财力少、地方财政困难又说地方财政拿的少了,中央拿得多了。事实上是这样吗?实际上不是这样的,从1994年财税改革开始,中央拿得最多的一年也就是1994年的那一年,中央财政收入占全国财政比重55.7%,2013年中央财政收入占全国财政收入的比重只有46.6%,实际上已经不到一半了。在这种情况下,怎么能说中央拿了大头,而地方拿的是小头呢。而这个口径是从公共预算来算的,如果算综合财力的话,比例可能还会发生变化,就是说地方在综合财力里头占的比例可能达到70%,中央在综合财力里所占的比例也就是30%,三七开。算综合财力这个账,那中央更是小头了,而不是大头。而从世界各国来看,实际上没有一个国家的中央政府,无论是联邦制国家还是单一制国家占比低于50%的,也就是说所谓像美国这样的联邦制国家,联邦财政收入也是超过50%,其他单一制国家所占的比重就更高,有的达到70%。当然各个国家的情况不一样,不能简单地进行比较。中国作为一个发展中的大国,整体来讲,中央毫无疑问要保持相当的财力,以保持中央财政的调控能力,否则中国这么大,如果中央财政缺乏调控能力的话,那可能对国家的治理、对国家的长治久安、对区域差距的平衡都会带来问题和风险。所以在这一点上应当要从整体来看,而不仅仅是站在地方的视角来看待这个问题。我认为这个问题到了该澄清的时候了。

  [主持人]

  您说到中央和地方的协调关系,财税体制改革三大任务中,任务最重的就是调整中央和地方的财税关系,理清政府之间的事权划分,那怎么来调整两者之间的关系?

  [刘尚希]

  中央与地方的财政关系涉及到整个国家治理的架构,这是一个核心的问题,或者说是一个关键性的问题。因为中央与地方的财政关系涉及到三个基本要素,一个是事权,一个是财权,一个是财力。以前财政体制改革,中央与地方财政关系的处理上是放在财权和财力上,这次改革特别强调事权的调整,也就是说中央与地方的事权怎么样进行调整,因为财权和财力的配置是跟着事权走的,如果事权不做调整,仅仅在财权和财力的划分上做文章,恐怕是不够的。所以这次改革的切入点实际上是事权。1994年那次财税改革切入点实际上是财权。 事权怎么进行调整这是一个非常复杂的问题。中央与地方的事权调整涉及到中央干什么,地方干什么,就是各自职能怎么界定,这个问题非常复杂。这就要从我们国家的历史和政治架构和现实国情来考虑,而不是以哪个国家的标准来划分。我们国家的事权划分和发达国家比较起来有非常显著的特点,发达国家事权划分是按照事权项目来划分,我们国家是按照事权的要素来划分。什么是事权要素呢?一项事权包括决策权、执行权、执行责任以及监督,这些都是事权要素,就是谁来决定干这个事,决定以后谁来执行这个事。我们国家的一项事权很多都是中央决策、地方执行,至于责任就是中央与地方共担,这样的事权方式我称之为是纵向的事权划分方式。而发达国家事权方式更多体现为,就是一项一项的事权在中央与地方之间分清楚,它那个事权相对来说是完整的,就是说谁决策谁就执行、谁就掏钱,那在我们国家恰恰跟发达国家不一样的,这是很明显的区别。

  [刘尚希]

  所以我把西方国家那种事权划分方式称之为同向的划分方式,我们国家称之为纵向划分方式。这两种划分方式是中性的,无所谓哪个好。从我们国家当前情况来看,实际上这种划分方式有它的优点,它与我们国家的政治架构是相匹配、相吻合的。就是说我们很多决策是中央作出的,中央承担的主要是执行角色。但是这里并不排除我们也可以适当调整事权划分方式,我们现在事权完整的交给中央或者完整交给地方,比如说国防、外交、国家安全,真正就是完整的交给中央。比如垃圾处理、环境问题应该完整的交给地方去干,可能还有一些是中央和地方共担的。所以现在事权的划分不是纯粹的那种纵向的事权划分,也不是纯粹的横向事权划分,应该是适合的方式,所以这要根据我们国家适合的方式进行创新探索。并且在我们这么大的国家,在13亿人口的大国里要推进现代化建设,这在人类史上是前所未有的。很多制度的创新恐怕需要我们自己去探索,你从书本上或者从其他国家案例里头是找不到答案的。

  [主持人]

  刘所长讲这次财税体制改革要在事权上划分清楚,要解决中央和地方责任的问题。财权归属是怎样的?

  [刘尚希]

  财权划分也很重要,因为这次财税体制改革提出的一个重要目标就是要让中央与地方的事权和直属责任相适应,建立这么一种体制。这里很显然就是涉及到你的直属责任的界定,这就涉及到两个,一个是财权,一个是财力。财权就是哪些税是归中央的,哪些税是归地方的,这是一个基本问题。这个问题搞清楚的情况下,那时候再说财力怎么通过转移支付进行配置。地方的财力或者地方的直属责任,实际上它的财力来源一个是自身财权所获取的收入,也就是地方税的收入。另一个就是上级政府的转移政府财力。这两块财力构成了地方履行直属责任的财力来源。单纯靠一块是不行的,完全靠转移支付也不行,完全靠地方的自身收入来履行责任也是做不到的。所以事权和直属责任相匹配,这里就讲到,一个是先把事权尽可能的界定清楚,中央干什么,地方干什么。另一方面,把地方的财权界定清楚,在这个基础上再配上转移支付,给地方提供相应的财力。总之一个目标就是实现地方的财力和它的事权是匹配的,就是说你要干这么多的事,同时你有这么多的钱,那地方政府很充分的去履行你的职能。

  [主持人]

  如何协调区域间财力不平衡与调动地方积极性之间的关系?

  [刘尚希]

  调动中央与地方两个积极性这是非常重要的,也就是这次财税改革坚持的一个基本原则。平衡区域之间的财力差距,实际上考虑各个区域地方的实际情况和实际需求,比如说提供公共服务,我们现在要推进基本公共服务的均等化,公共服务在不同的地方,成本是不一样的。在边远地区提供同样一项公共服务和在内地提供一项公共服务,成本就是很大的差距。比如说山区的教育和在平原地区的教育,成本是不一样的。在平原地方因为交通方便,你的教育办学相对来说可以更集中,那在山区分散在各个山头上,那办学相对集中是困难的,那毫无疑问就要分散,一分散成本就高了。所以在这些方面,公共服务的成本不一样,在平衡各个地方公共服务差距的时候还要考虑到这种公共服务成本的不一样,这是我们在提供转移支付或者设计转移支付制度的时候恐怕要考虑的一个大的问题。

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