刘尚希:经济下行时政府着急干预导致挤出效应

作者:刘尚希  时间:2015-04-01

    非常高兴参加母校的宏观经济论坛,每次到人大来,我都感觉到有很多收获,今天听了这个报告,我觉得有很多启发。今天这个报告是一个非常新颖的报告,视角非常独特,从财政困局、从财政面临的压力角度来解析整个宏观经济以及相关的政策。我觉得这个视角选择非常好,其中一些观点我感觉是具有独创性,比如里面提到要把收入保障用生活保障替代。这是一个很重要的观点,当前我们国家人口迅速老龄化,对养老的问题,到底应当走一条什么路,现在各方面都在探讨。尤其财政部也是高度重视这个问题。在发展高层论坛上楼继伟部长战争谈到了这个事,我觉得这个是非常重要的一个观点,值得进一步深入研究,这可能预示着我们国家社会保障,尤其是养老保障方面重大的转型和转变,这跟传统思路是不一样的。
  当然,这里面还有一些新的理念,比如提出来结构友好型的财政体系,我觉得这个提法很新鲜,就是你的财政体系,收、支的体制,怎么有利于促进结构调整,也就是怎么样使市场这只手和政府这只手怎么协调起来,这两只手能形成合力,而不是各搞各的,更不是以政府这只手替代市场这只手。我们现在一谈宏观调控,有时候不由自主的就出现了政府这只有形的手去替代市场这只无形的手,尤其是在遇到巨大的风险,像当前这种经济下行的时候,政府就着急,一着急,政府这只手有时候就替代市场这只手,这样往往使政府一些挤出产生挤出效应,而不是产生一种挤入效应。当然,这也是情有可原,所谓病急乱投医,看到经济下降风险这么大,市场这只手的作用越来越弱了,政府着急了,政府这只手不由自主的就要去发挥更大的作用。要发挥更大作用,有时候没想那么多,可能导致产生挤出效应,产生了挤出效应这个问题就大了,就会带来后遗症,就像治病一样,你下猛药,这个病表面上是控制住了,但是这个猛药说不定把你人体内在的一些机能可能损害了,反而不利于长期的康复,这个反而带来问题。所以财政这种作用应当是怎么样增强市场这只手的作用,而不是减弱他,我觉得这个是在理论上需要研究的一个大的问题。我们现在流行的这些理论总是在政府和市场之间摇摆,或者把政府和市场这两只手之间的关系总是看成是对立关系,而不是看成一种分工合作的关系。要么就是批评政府,说你妨碍了市场,要么我们就说政府你干多了,你应该让市场多干。要么就是批评市场,说你市场带来了很多问题,政府发挥作用不够。总是纠结于这么一种两边的摇摆,政府与市场的关系就永远没法理顺。所以,我觉得应该从更高的层面来看,把政府和市场这两只手,就像人身上两只手一样,要协调起来,统一起来,让他形成合力,而不是在两只手之间纠结,或者是市场这只手更多发挥作用还是政府这只手更多发挥作用,这当然需要我们理论方面深入研究。因为现在流行的经济理论,很难适应我们当前现实发展的需要。
  所以我总体感觉这个报告确实有很多新意。我受这个启发简单的谈谈我的一些感想,谈谈我的一些想法。实际上也涉及到怎么认识财政的问题,我感觉在这个报告里面已经涉及到了这一点,对财政有一个重新的认识,比如报告里面说财政政策不仅仅是经济政策也是社会政策,这是我在过去一再强调的,所以我们不要紧紧从竞争视角来看财政,而应该从整体角度来看财政。我想讲这么几点:
  第一,财政有两大目标。哪两大目标?一是效率目标,二是公平目标。这个看起来是老生常谈,其实财政目标是多元的,但是归结起来就是一个效率、一个公平的问题,一个是经济的问题,一个是社会的问题。过去我们对财政的理解,因为仅仅是从经济的逻辑分析它,所以我们注重的是经济的目标,也就是效率目标。对社会的目标有时候也考虑到了,但是时有时无,没有真正把公平目标和效率目标放在一起进行考虑。财政的目标不是简单把效率目标和公平目标兼顾起来,我认为应该把它融合起来。
  我们效率与公平的问题其实也是很纠结,因为过去流行的理论告诉我们,说你要追求效率,毫无疑问你会有损公平,你要追求公平,会有损效率,说两个东西是鱼和熊掌难以兼得,总有损失,要么损失公平,要么损失效率。这是我们思维方式的问题,这种纠结是我们本身造成的,而不是事物本身造成的。我认为效率和公平是自然能够融合的,他不是否要讲效率就有损公平,或者讲公平就有孙效率。这关键是我们理论思维的范式,还有我们分析的框架怎么进行调整。但是,现在效率问题归经济学,公平问题归社会学范畴,两个学科之间是不搭界的,但是现在也有经济社会学。但是,没有把我们因为学科的分类导致的这类矛盾和问题真正的统一。从财政来说,其实就是要把这两者融合,使公平和效率融合在一起,我们的经济社会才能健康发展。所以,我以前说打一个比喻,就像人的两跳腿一样,不能左腿兼顾右腿,也不能说右腿兼顾右腿,兼顾就不行了,如果右腿兼顾左腿,那就是瘸子了。
  所以我们首先从观念上或者理论思维上要突破传统思维方式,要把他融合起来,其实财政两大目标就是一大目标,就是促进公平和效率的融合,我们财政怎么花钱?在社会支出刚性化不断增长,而经济的支出,面对经济下行压力,投资也不可能大幅度减少,这两方面都要考虑。但是,你不能说现在只是稳增长就不考虑民生和公平问题,我们不可能说现在只考虑民生公平问题,不考虑稳增长,这是不可能的。这两者怎么统一起来,融合起来,我觉得这需要新的理论框架。我们现有的理论框架没有推导出实现两者融合的政策主张,所以我觉得现在财政目标,跟我们产生的把财政作为经济学的一个学科部分来看待,给他从这里头摆脱出来,觉得这点是非常重要的。这是第一点,就是财政是有两大目标。
  第二,财政有两大作用。我们学财政学的都知道,就是马斯维尔福(音)讲财政几大职能,就是几大作用。他讲的作用是从经济角度讲的,第一个就是资源配置,我觉得从这个角度也有他的道理,这些年大家讲财政几乎不引用马斯维尔福讲的财政几大作用,但是我觉得可以从另一方面考虑财政两大作用,第一大作用就是基础性作用,第二大作用是工具性作用,基础性作用是从国家治理层面考虑的,工具性作用是从政策层面考虑的。基础性作用更多考虑是整体系统性的,而且是长远性的,你想房屋地基只考虑眼前吗?肯定不行,那是面年大计。所以发挥基础性作用就不能着眼于短期。而工具性作用往往着眼于短期,我们现在对财政这种工具性作用讨论比较多,而对财政基础性作用研究的不多。三中全会对财政做了一个新的定位,这句话是非常重要的,就是财政是国家治理的基赐重要植株,这句话耳熟能详,大家都知道这句话,但是怎么做到?这里面就大有文章,基础性作用就涉及到国家的方方面面,涉及到经济、社会、政治、生态、文明,不仅仅是短期的事情,也不仅仅是经济的事情,是系统性的、是全方位的。在讨论它的工具性作用的时候,可能就是局部性的,短期性的。我们现在的宏观经济性不就是凯恩斯的那个分析框架吗?他就是一种短期的静态的分析,这个分析很难解释长期性的或者整体性的问题。现在大家对凯恩斯这个分析框架感觉到越来越有局限性,但是现在没有创造出一些新的分析框架替代凯恩斯的分析框架,所以没办法,大家还在拿这个东西用。尽管看着解释力有很多问题,但是我们没有新的东西替代的时候,只好用旧的。这表明我们现实或者实践进展很快,但是我们理论的创新却是跟不上的,我们还是停留在凯恩斯的框架里。其实整个社会科学思维不仅仅是停留在凯恩斯时代,是停留在200多年以前牛顿的时代,整个社会科学思维还停留在牛顿的时代,因为现在我们所谓科学思维、科学标准、科学方法都是基于牛顿的时代订立的力学理论为基础的,社会科学称为科学也是从牛顿定义的那个科学演变过来的。我们现在整个思维还是停留在200多年以前。所以社会科学的思维现在不适用于我们的现实,不适用于我们的人类社会发展到这个时期。
  所以我觉得财政这两大作用,一个是基础性作用,一个是工具性作用,这两方面我觉得我们现在更多的要研究它的基础性作用。刚才郭杰教授在演讲中实际上已经谈到了一些关于基础性的作用。当然,这里面也谈了很多是工具性的作用,这些基础性的作用就要通过改革,通过制度安排,通过制度的创新,你才能发挥这种基础性的作用。至于说政策作用也就是工具性的作用,更多的着眼于眼前。我们现在在话语上,一涉及到经济问题就谈宏观调控,就是宏观调控的思维就是短期性的、应急性的思维,不是治理的思维。我们根据当前的情况来看不能放弃宏观调控,而且宏观调控还要创新,但是仅有宏观调控是解决不了问题的,你还得更加强调经济治理,从整体角度来考虑问题。所以,我感觉现在我们更多的要从考虑宏观调控转向考虑经济治理,只有这样我们的经济才可持续,结构调整才可能真正收到成效。因为宏观调控,就不由自主的强调政府这只手的作用,有的时候不由自主的政府的作用就产生挤出效应,而不是产生挤入效应,尽管眼前来看、短期来看,你可能增长是稳住了,但是从长期来看,可能就会带来新的问题。所以,从这点来讲,我认为我们更多的要从治理的角度来考虑问题,治理包括经济治理,当然也包括社会治理,还有政府治理。但是治理的理念和调控的理念,我认为这是不同的,我觉得在这方面也是需要有一个大的转变。
  第三,财政的两大平衡,大家觉得财政平衡就是收支平衡,或者讲财政横向平衡、纵向平衡,我不是讲这个。财政两大平衡,第一,首先从治理角度出发,治理的本质就是风险的治理,我们面对着各种各样的风险,我们怎么去平衡?比如我们现在面临着最大的、最突出的三个风险,一个是经济风险,经济下行的压力,这就是经济风险。还有一个就是社会风险,老百姓对民生改善的诉求现在越来越大,这就是社会风险。还有环境风险,比如北京的雾霾,不仅北京,华北、全国都有雾霾。除了西藏、海南等少数地方可能比较少。这种雾霾现象反映了我们的环境是在恶化。我们在传统这种工业化的模式下所导致的环境风险是越来越大。所以,在政府工作报告里面,总理强调我们要下更大的力气、更大的决心来治理环境。实际上这个涉及到经济风险、社会风险、环境风险之间怎么平衡呢?因为你去治理这些风险,他不是说你嘴巴说一说就行了,他是政府需要花钱的,你治理经济风险,政府要花钱,一方面现在说减税,另一方面要投资,当然怎么投?怎么减?那是另一个问题,至少涉及到你在这方面需要投入。社会风险呢?财政更要投入,而且这方面的支出是刚性的。随着人口老龄化的加速,这方面支出快速的增长,还有教育、医疗,像这些老百姓所期待的,比如说教育,我们期待全面免费教育,医疗方面也是期待全面免费医疗,这一类期待我们能不能满足他呢?我觉得在我们现有的国力、财力都是很难的。这些风险你怎么治理?这就是社会风险,这些风险里不好就要出大的问题。还有环境风险,怎么治理?环境风险是不是让市场可以治理好呢?也不行。
  所以,现在是经济风险、社会风险、环境风险,这三大风险对财政来说就面临一个平衡的问题,你这个钱怎么花?你财力是有限的,尽管我们说财政规模已经达到17万亿了,但是面对这三大凸显的风险,怎么在这个之间平衡?这就是一个难题,这需要新的理论支撑。但是,按照我们过去传统的支付结构的分析有很大局限性,没法平衡这三大风险。因为这三大风险可能相互转化,经济风险、社会风险、环境风险,他是可以转化的。对财政来说,首先你要把这三大风险隔离,就像打仗似的,分别包围,别让他连载一起,一旦连在一起就会转化、就会叠加,就会形成一个大更的系统性风险,导致公共危机。所以,财政首要任务就是要把这三大风险隔离掉,这是现在要做的,你不能让他串起来。但是,现在我们说经济“新常态”,实际上就是风险“新常态”,风险“新常态”的一个基本特征是什么呢?各种各样的风险,五花八门的风险在相互之间叠加,相互之间渗透,相互影响,然后办理更大的风险。这就是风险“新常态”,面对这种风险“新常态”,如果我们不能及时采取措施,那就会变成更大的系统性风险,公共风险。我觉得我们怎么平衡,这是一个大问题,大课题。
  除了这个平衡以外,除了我刚才讲的经济、社会、环境这样的风险以外,实际上还有其他方面的,还有外部风险,这些风险和财政风险之间怎么平衡?所以总体来讲,就是公共风险和财政风险自身怎么平衡,因为你财政要化解这些风险,要去治理这些风险,弄不好财政自身风险就会扩大,大家看到现在经济风险这么大了,财政也要治理这个经济风险,怎么办呢?只有扩大赤字了,债务规模就要扩大了。我们的赤字从去年2.1变成2.3,实际上是2.7,楼部长已经讲过了,为什么实际上是2.7呢?他是从支出角度来说,因为实际上花的钱比预算里面安排的钱多,为什么有一部分钱没有在预算里面体现呢?因为这是动员了一部分存量,存量就是以前在预算里面安排的,以前该花的但是没有花,现在变成结转了,结转到现在花,体现在2015年花,所以支出角度来说实际花的钱不预算安排的钱多,但是又不能呈现在预算。过去列了预算,再重新列入预算,那等于是算了两笔帐,这个在会计角度来说是不行的。所以,从支出这个角度来说,我们花的钱可能比预算里面安排的钱更多。还有一些专项债务,专项债务是在基建预算里面体现,没有在公共预算里面体现,所以也没有在赤字口径里面。所以,实际上赤字已经超过2.3的预算的安排。当然,我们可以从会计的角度解释他,这并不等于说一个2.3,一个2.7,好是两个政策,这不是两个政策,这就是动员存量之间的结果,千万不要认为是两个声音,是一个声音,是对我们当前2015年实际的财政支出从不同口径算出来的两个不同的结果。所以,在这个情况下财政自身的风险就要扩大了,现在面临社会风险,财政支出是没有办法降低的,大家从2015年预算安排里面就知道,收入预算预期是降低了,而支出的预算安排是提高了,一方面收入下降,另一方面支出增长安排反而比上一年增加了,这是为什么?是因为大量社会支出刚性,环境问题也是一样。所以,总体来说你面对各类公共风险,你财政自身风险之间怎么平衡?因为财政自身也是有不确定性的,他不是说我们打了这个收入预算就是铁板钉钉可以完成,有可能收入预算完不成,弄不好财政赤字就会进一步扩大,那就是由预算赤字比较赤字预算了。这样从执行结果来看就可能赤字扩大,财政风险扩大。实际上我们从政策上事先准备的就是扩大财政风险的办法去治理这些公共风险,但是我们现在财政预算在执行过程中间很有可能因为执行下来实际结果,财政风险进一步扩大。大家都知道财政风险扩大,大到一定程度又会转化成公共风险,澳门是前车之鉴,澳门去挽救经济危机,结果弄出财政危机,引发一系列经济社会的问题。所以财政一旦出现问题,就意味着我们可能要出现更大的问题。所以财政风险和公共风险之间要有一个平衡,我们不能无视财政的能力一味的要求财政发挥工具性的作用。我觉得刚才报告里面特别谈到了这一点,就是我们要重视财政风险,你不能说无限扩张,现在社会上有一种观点,说财政赤字率没有到3%,完全有空间,我们债务率50%左右,还可以扩大,说财政政策可以更加积极。我对这个观点保留看法,因为财政赤字就像氢气球,你不控制,他自己就飘上去了,但是你赤字要是上去了,就是逆水行舟,有很大劲的,很难降下来。你看日本和美国赤字,能轻而易举降下去吗?很难降下去的。
  所以,财政风险和公共的风险要考虑到平衡,我们不能一味的考虑财政,不考虑经济社会的风险,但是也不能只考虑经济问题。这两个方面我觉得要平衡,风险实际上是个权衡,是个选择,我们没有办法逃避,今天是一个风险社会,是没法逃避的,我们考虑权衡这种风险,使这些风险达到一种平衡。我觉得这就是财政的两大平衡,这是我的理解。
  第四,财政就是两级分权,这个报告里面特别谈到了财政体制,我不得不提这个,财政体制怎么构建?我觉得财政体制应该从两个层面构建,一个是国家层面财政体制,一个是地方层面财政体制,我们不能按照中央、盛市、县、乡五级政府考虑财政体制,应该分开,为什么?因为我们国家治理是两级治理,我们不能把两级治理混同于五级政府,五级政府和两级治理是两个概念。为什么是两个概念?因为国家公共权力不是在五级政府之间均匀划分的,国家公共权力是在两级之间,就是中央和地方之间划分,而不是五级政府之间划分。立法权、司法权、征税权都是这样。所以从这个角度来说,我们现在对财政体制的考虑,过去是有误区,在严重的误区,就是说五级政府,从五级政府角度考虑财政体制,说税不够分,那就扁平化,变成三级。这个思路本身逻辑就有问题,五级政府,政府级数和政府治理级数是两码事。地方的盛市、县、乡四级政府,这是地方治理范畴,是另一个层面考虑的问题,不要提升到整个国家治理这个角度去考虑。所以财政体制现在要分两个层级,而不是从五级政府考虑,所以国家层面财政体制和地方层面财政体制这是两个不同的领域,两个不同的概念,两个不同的层次,当然彼此是相互联系的。
  我在这里还要强调一点,我们讲财政体制可能就讲到一个事权、财权,其实还有一个非常重要的权就是产权,我们是国有制国家,很多东西是国家所有,国家所有是一个笼统概念,你说是中央政府所有还是地方政府所有?我们宪法规定所有权只有一个,民产就是国务院代表,军产是国务院和军委代表,但是实际运行中产权就是各级政府都有,我们对这个没有明确界定。我们的公共产权,国有资产带来的收益,在中央和地方之间应该怎么分配,是没有纳入我们现有财政体制框架之内,我们一谈财政体制就是分税制,就是分税,把我们国家最大的国情公有制忘掉了,实际上这是一个基础性问题。市场经济过去认为只能是私人所有制才能搞市场经济,说公有制不能搞市场经济,实践证明这个理论是破产了,但是在这里头还有一个问题没有解决,就是所有制和市场经济之间应当有一个衔接,有个桥梁,那就是产权制度。我认为我们现在的产权制度并没有真正建立起来,实践中的产权制度没有建立,我认为与是我们的产权理论没有构建起来有关系。我们现在的产权理论都是以私有制基础的产权理论,公有制基础上的产权理论是没有的,产权和所有权是两个概念,比如他物权、自物权都是产权,但是所有权呢?只有自物权才是产权,他物权不是我的东西,怎么是所有权呢?所有权就是占有和排斥,现在无论是私有制也好,公有制也好,他和市场经济要求要结合起来,必须有一个产权制度,产权制度和所有制不是一码事,应该是从所有权延伸出来的,在这个基础上分解、分化出来的,这是市场经济要求的。但是,我们现在在公有制基础上面的这套产权理论和产权制度并没有真正建立,这就导致我们国家一个基本的问题,中央与地方之间只有分税没有分产,我们不是说所有权要在中央和地方之间划分,但是产权是可以在中央和地方之间划分的,对这个问题我们没有上升到法律,更没有上升到制度层面讨论。土地财政的问题实际上和这个问题是连在一起的,我们老是在批评土地财政,但是这个基础性的问题没有解决,我们这个问题没有解决,一样征用农民土地变成国有土地,收益是谁的?按道理说是国务院,不是地方政府,但是为什么地方政府用了呢?很多东西我们说原来计划经济条件下说是国家所有、分级管理,分级管理现在变成了分级所有,我们这个所有制不是在变形吗?所以这就是属于一种基础性的制度安排,我认为这方面是需要进一步深化讨论的。我就是从财政体制角度来讲,除了分税还有一个分产的角度,这个报告里面也点到了,说土地出让金的问题,我感觉这点非常好,这些问题都是重大的理论问题,都是要根据我们国家的实践去创新,西方那套理论无法解释我们国家的现实,也无法指导我们国家未来发展。

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