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刘世锦:推进新型城镇化需要政府重新定位

  时间:2014-04-25

  刘世锦,国务院发展研究中心副主任,研究员,博士生导师。

  长期以来致力于经济理论和政策问题研究,主要涉及宏观经济、产业发展、经济体制改革等领域,先后在《人民日报》、《求是》、《经济日报》、《光明日报》、《经济研究》、《管理世界》等国内外重要刊物上发表学术论文及其他文章二百余篇,独著、合著、主编学术著作20余部。

  他是近年来一系列产生广泛影响的研究成果的直接领导者和主笔,包括与世界银行联合进行的《2030年的中国:建设现代、和谐、有创造力的社会》等研究报告,提出中国经济增长速度将会放缓、进入增长阶段转换等观点的著作《陷阱与高墙:中国经济面临的真实挑战与选择》等。

  他也是十八届三中全会报告的起草者之一。曾多次获得全国性有较大影响力的学术奖励,包括两次获得经济研究界最高奖孙冶方经济科学奖,中国发展研究特等奖等。

  “推进新型城镇化,确实需要政府重新定位。”国务院发展研究中心副主任刘世锦在接受中国证券报记者专访时表示,政府应支持而非替代市场力量,促进形成新的城镇化格局。在政府战略发展规划框架下,使城市顺应市场力量,更自然、更有效地成长。

  刘世锦指出,在下一步推进城镇化进程中,必须将城市融资建立在更可持续的基础上,同时形成有效约束地方政府的财政纪律。从其他一些国家的经验看,靠市场纪律往往不能抑制地方政府举债,因此需要对债券市尝银行和影子银行一视同仁地进行监管,以确保地方政府的财政纪律和融资的竞争能力,同时避免对金融体系带来不必要的风险。

  刘世锦认为,应以更为市朝的方式配置农村土地。在符合规划和用途管制前提下,明确集体建设用地与国有建设用地具有平等进入市场的权利,对已经进入城市土地市场的存量集体建设用地进行分类处理,纳入城市总体规划并依法进行管理。

  进城农民是生产者创新者

  中国证券报:近几年城镇化是一个热点,但在为什么要推进城镇化的问题上,看法似乎并不一致。如何更深入地理解这个问题?

  刘世锦:为什么要推进城镇化,这似乎是一个很初步、很基本的问题,但经验告诉我们,我们之所以在一些大的方向上走偏,甚至出现原则性错误,根源就在于把一些基本问题没有搞清楚。为什么要推进城镇化?简单地说,城市能够形成集聚效应和规模经济,使生产、流通、消费、基础设施、公共服务乃至创新,都能创造出更高的生产率。

  在经合组织国家中,城镇人口密度较高的地区人均GDP水平通常高于全国平均水平。此外,城市的规模每扩大一倍,全要素生产率将提高3.5%到8%。最近一项调查发现,这种现象并不仅限于经合组织国家,事实上,聚集效应同样存在于发展中国家。据估计,中国城市的规模每扩大一倍,其生产率将提高10%。这是传统的农业或农村社会向城市经济和社会过渡的基本原因。

  农民进城,是要过好日子。人们经常在算账,解决一个农民工进城,基础设施、基本公共服务和住房等,要花多少钱,支付多少成本。这样考虑问题,思路上有偏差。农民进城,首先要比在农村时创造更多的财富,有更高的生产率,这是最基本的一条。农民进城并不是索取,首先是创造,不能仅仅把他们看成是消费者,更重要的是生产者、创新者。这些都涉及到我们对为什么要搞城镇化这个基本问题的理解。

  中国证券报:新一届政府以新型城镇化作为施政重点之一,如何理解新型城镇化的“新”?

  刘世锦:这个“新”可用三个关键词来概括“高效”、“包容”、“可持续”,这是我们与世界银行合作开展的一项关于中国城镇化问题的课题中提出的。这项研究借鉴国际经验,对中国的城镇化问题进行了深入分析,提出了不少有创意的观点和政策建议。实现新型城镇化的目标,具体地说,就是要通过土地、劳动和资本更有效率的流动而得到更好配置,以支持高效增长;包容性不仅体现在发展成果被更加广泛地分享,特别是被转移到城镇的以及仍然留在农村的居民所分享,更重要的是参与,包括农村人口在内的全体居民能够比较平等地获得参与工业化、城镇化进程的机会;而可持续,既要体现在资源和环境上更具持续性,也要保障中国的粮食安全。

  以市朝取向配置农村土地

  中国证券报:有观点认为“城镇化”像是一场博弈:一方是凭借强大资本实力“觊觎”廉价土地已久的“利益阶层”;另一方则是想通过“土地换身份”来实现城市梦的农民。如何看待这种观点?

  刘世锦:土地是中国城镇化挑战的核心,是改革的重中之重。国家、农村集体和个人的土地所有权和产权不够明晰,导致城镇化进程中利益分配不合理且不确定。

  改革的关键是通过以下方法进一步完善现行土地制度。将中央“长久不变”的政策法律化,并在法律上明确土地承包权包括占有、使用、收益、转让、抵押和遗赠等各项权利。通过签署书面租约、建立土地所有权登记和土地交易记录体系等方式,更好地保护农民土地权利。遵循统一的规则、标准和程序建立全部土地的登记制度,在此基础上,制定一套统一且适用所有土地类型的土地分类标准。

  在强化土地产权的同时,必须进行集体所有制改革,在法律上界定所有集体资产属于集体经济组织成员,明确集体成员身份的含义以及获闰终止集体成员身份的条件,赋予集体资产占有、使用、收益、转让、有偿退出、抵押担保及遗赠、继承等权利。明确界定政府行使土地征收权时的“公共利益”,将农村土地征收与城市国有土地征收原则和标准统一起来,消除土地权益法律二元性造成的对农民的歧视。借鉴土地价值捕获的国际经验,给被征收土地的农民留用一定比例用地用于发展非农产业。

  应以更为市朝的方式配置农村土地。在符合规划和用途管制前提下,明确集体建设用地与国有建设用地具有平等进入市场的权利,对已经进入城市土地市场的存量集体建设用地进行分类处理,纳入城市总体规划并依法进行管理。将城中村整合到正式的城市发展进程中,使城市周边地区的农村集体建设用地在城市总体规划框架内进行城市商业和住宅建设。完善城市土地市场,将比重过高的工业用地转化为城市服务业和住宅用地。提高土地二级市场交易的透明度。将政府手中部分土地以及整合城中村的土地用于增加低收入阶层住房的供给。

  应致力推进六大领域改革

  中国证券报:城镇化配套改革可谓千头万绪,如何把握重点?

  刘世锦:改革需要解决的问题很多,下一步应集中精力推进六个领域的改革。第一,以提升土地配置效率、遏制城市无序蔓延、在利益相关者之间合理分配土地增值收益为目标,改革土地管理制度,推进城乡土地管理的现代化。第二,以形成全国统一、自由流动的劳动力市场,向全体社会成员提供公平参与并分享城镇化和工业化成果机会为目标,改革户籍、社会服务和劳动力市场制度。第三,以提升城市吸纳外来人口的积极性、改善基础设施和公共服务融资可持续性,理顺政府间财政关系为目标,重塑城镇融资体系。第四,以改善城市的连接性、便利人们生活和工作、提升城市运行效率为目标,优化城市规划。第五,以合理配置生态环境资源、实现人与自然和谐发展为目标,实施绿色治理。第六,以兼顾粮食安全、降低农业生产的生态环境代价和改善农业生产可持续性为目标,全面提升农业生产效率。

  在以上六个领域中,前三个侧重于改革,后三个侧重于政策调整。其中,最为迫切的是土地方面的改革议程,以提高城市现有土地的开发利用效率。一旦城市已经以低效的方式扩张,往往是覆水难收。

  中国证券报:一些地方的限购举措在客观上强化了户籍制度的存在,这方面有没有新思路能够使相关改革有所突破?

  刘世锦:改革户籍制度,就要实现人口登记从基于输出地登记向基于居住地登记的转变。作为过渡,原有户籍制度和居住证制度可以并行一段时间。当然随着土地制度改革的推进,这些在未来都可以继续调整。不管怎样,首要任务是让农民工及其家庭更好地融入城市社会,并为他们提供所需的社会服务。在这个过程中,可能需要中央政府为吸纳外来人口较多的城市提供必要的财政补贴。

  从中期来看,社会服务和公共财政制度的进一步改革,将使全国采取统一的服务标准。养老金的可持续性和可携带性尤为重要,经过一段时间之后,应实行中央统一管理。逐步建立与支出需要和收入能力相匹配的财政体系,为所有人平等获得最低水平的公共服务,建立最低水平的“基本公共服务包”打下基矗届时,一些户籍制度改革问题就可能迎刃而解。

  强化地方政府财政纪律

  中国证券报:如何解决新型城镇化所面临的资金问题?

  刘世锦:下一步推进城镇化,必须将城市融资建立在更可持续的基础之上,同时形成有效约束地方政府的财政纪律。首先是改善地方政府收入基础,包括使不动产税成为主体税种,从而为地方政府提供与土地价值相联的、稳定的、可持续的资金来源,其征收应逐步到位,使得人们得以进行适应性调整;提高诸如水、能源和交通等城市服务的价格,使之可以完全覆盖成本,并推动资源的高效利用;提高机动车使用和保有的税费,以增加收入和减少拥堵。在保持中央政府集中征收的前提下,也可以考虑将消费税在中央和地方之间重新分配。逐步完善地方税体系,以便于纳税人和公共服务的受益人能够更好监督地方政府决策。

  其次,要完善政府间转移支付体系。据统计,2013年约有200项专项补助项目,分别满足不同的目标。将这些专项补助整合为种类有限的整笔拨款,可以在短期内提高转移支付体系的有效性。从中期来看,转向考虑收入能力和支出需求的一般性转移支付,可以确保“钱随人走”,并保证地方政府能够为所有市民提供最低水平的公共服务。中央政府也需要建立健全省级以下财政转移支付标准,在这个层面还存在较大的财政不均衡。

  中国证券报:为城镇化建设建立风险可控、更有效率的资金供给渠道、机制和政策体系,地方融资平台还有没有发挥功能的空间?

  刘世锦:允许地方政府借贷需要中央政府制定明确的监管框架,包括什么地方政府可以借款,可以向谁借,地方政府借款的条件,以及至少在初期对单个地方政府举债额度的限制和地方政府举债总额的限制。监管框架还应该包括中央政府不对地方政府进行救助的可信承诺,以及在地方政府过度负债的情况下,如何进行债务重组的明确规定。难以为继的地方政府融资平台公司应该由地方政府接管,过度负债的地方政府和融资平台公司应该进行债务重组以恢复财务可持续能力。

  与此同时,要通过金融领域改革,强化地方政府财政纪律。从其他一些国家的经验看,靠市场纪律往往不能抑制地方政府举债,因此需要对债券市尝银行和影子银行一视同仁地进行监管,以确保地方政府的财政纪律和融资的竞争能力,同时避免对金融体系带来不必要的风险。如果有一个功能完善的地方政府债券市场,就必须让地方政府遵守独立的资信评估和财务报表信息披露等要求。

  短期内,银行融资依然重要,但为确保地方政府借贷不对银行稳定性造成风险,需要制定一些限制,包括敞口限额,即限制银行向单个客户的贷款敞口;集中度限额,即限制银行对某类客户可将地方政府作为一类的放款;内部人贷款限额,即限制向银行所有者或股东的贷款。在经历了大范围的地方政府违约之后,巴西等国已禁止地方政府持有金融机构的股权。

  探索形成大都市圈新治理结构

  中国证券报:在城市规划和设计方面,我们可以借鉴哪些国际经验?

  刘世锦:世界各地的经验表明,城镇化造就了多种多样的具有竞争力的宜居城市。虽然它们规模各异、位置不同、密度不一,但在国家层面,城市间应具备良好的连结性,在地方和区域层面上,城市应聚集形成群落。政策应致力于创造公平竞争环境,鼓励城市连片形成规模经济和集聚经济,而不是规定城市规模大校应以基于合理经济战略的更加动态的方法,取代现行标准导向的城市总体规划,以推动城市发展。

  在城市内部,要制定灵活的分区规划,促进更小地块、更加混合的土地使用,实现更密集和更高效的开发。可以通过以下方式更好地利用城市土地存量:将过多的工业用地重划为商业和住房用地;提高容积率;将城中村纳入城市规划;以交通基础设施加强和主城区的连接。此外,还要加强都市圈和城市群内城市之间的协调,增强集聚效应,改善对拥堵和污染的管理。

  中国证券报:如何应对城镇化过程中的环境压力,实现绿色发展?

  刘世锦:我国已经形成和实施了一系列环保法律、法规和标准,许多处理污染和提高资源利用效率的技术方案也在试点。今后需要关注的一个重要问题是政策工具跨部门和跨区域的有效实施。

  就水资源和空气质量管理而言,尤其是大城市群的空气质量,在跨区域范围内进行管理最为有效。应建立健全地方政府之间的生态环境补偿转移机制。加强数据收集体系的建设,推动信息在更大范围的传播,便于公众监督,促进排污者自律,使公众更多地参与向排污者的问责。通过扩大环境保护审判庭的试点并最终正式推出,使司法体系更好地配合政府的行政执法。更重要的是采用以市场为基础的环境政策工具,例如碳、空气和水污染以及能源使用的税收和交易制度。

  中国证券报:这样看来,在推进新型城镇化过程中的一个关键性问题,仍然是如何处理好政府和市场的关系?

  刘世锦:推进新型城镇化,确实需要政府重新定位。政府应支持而非替代市场力量,促进形成新的城镇化格局。在政府战略发展规划框架下,使城市顺应市场力量,更自然、更有效地成长。政府应当减少以行政手段干预市场配置人口、土地和资本,并通过提供公共服务强化市场配置资源的功能。

  一个重要措施是调整地方官员的绩效评估体系,对能体现高效、包容和可持续的城镇化指标赋予更大权重。以全国性规则约束地方政府的招商引资激励机制,确保地方行为有利于国家目标的实现。通过引入中期财政支出框架、包括全部政府性财政资金的全面预算和公开含地方政府资产负债表在内的完整财务账目,改善地方政府的财务管理和透明度,提高城镇化的效率和可持续性。在地方政府设立首席财务官,保证对财务管理和地方举债清晰透明地问责。在大都市圈探索形成新的治理结构,实现集聚效应和管理外部性。其他国家在这方面有一些不同的行政管理模式,其中既有松散的、目标限于一个部门或全面整合地方政府规划和服务的组织,也有更加正式的组织,如德国的行政区或一些国家的都市圈委员会,这些都可以在中国加以尝试。

来源:中国证券报  [关闭] [收藏] [打印]

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