李佐军:如何推进人本改革

作者:李佐军  时间:2016-06-06

 

  改革是对制度或体制、机制的创新,改革本身也要与时俱进,也要根据新形势进行创新。改革创新主要包括三个方面:理念创新、内容创新和方式创新。改革理念创新核心是以人为本,改革要满足绝大多数人的需要,要依靠绝大多数人推进改革,因此要探索人本改革理论,推进人本改革,发展人本市场经济,走向中国特色人本社会主义。改革内容创新关键是要从原来的经济体制改革延伸到经济、政治、文化、社会、生态、党建“六位一体”的改革领域,推进全面改革,增强改革的系统性和协调性。改革方式创新关键是要将已制定的改革蓝图落地,明确改革的具体方案、路线图和时间表,为改革提供保障条件。

  人本改革的理念

  根据笔者提出的人本发展理论分析框架,树立人本改革观关键要抓住满足人、依靠人和引导人三个方面。满足人是指改革不能为改革而改革,要从满足人的各种需要出发推进改革,用人民需求的满足程度来检验改革成效。依靠人是指改革不能只成为少数领导者或少数精英的事业,而要成为绝大多数国民的共同事业,充分依靠全体国民来推进改革。引导人是指改革的主要对象——制度要成为激励人的合理合法行为、约束人的不合理不合法行为的手段,通过改革形成良好的制度秩序和社会秩序。

  为何要推进“人本改革”

  在过去30多年改革中,我们主要采取了“渐进改革”、“增量改革”、“体制外改革”、“双轨制改革”、“局部突破改革”、“试点试验改革”、“经济优先改革”等改革策略。事实证明,这些改革策略是有成效的。不过,这些改革策略还是一把“双刃剑”,在带来成效的同时,也带来了体制扭曲、信号混乱、“寻租”腐败严重、贫富差距加大、经济发展粗放、内外经济失衡等“后遗症”。随着改革进入新阶段及改革对象和改革形势的变化,今后的改革策略必须做出调整。那么,新的改革策略是什么呢?笔者认为是“人本改革”、“全面改革”、“协调改革”、“公正改革”、“创新改革”等,其中主要是“人本改革”。

  首先,“人本改革”抓住了改革的基本方向和核心环节。改革最终都是为了满足人的需求,从满足多数人各种需求出发的“人本改革”就抓住了这个基本方向。改革必须依靠多数人才能取得成功,以依靠人为纽带的“人本改革”就抓住了这个核心环节。我们是人类社会,改革是对调整人与人之间责权利关系的制度的变革,只有始终坚持“以人为本”,才不会偏离改革的大方向。

  其次,从过去国内外改革的经验看,“人本改革”能取得较好的效果。中国改革开放以来的农村家庭联产承包责任制改革、国有企业改革等依靠多数人的改革也取得了较好的成效。俄罗斯的打击权贵资本改革、越南的党内民主和国会选举改革都因为得到多数人支持而取得了较好的效果。

  最后,“人本改革”是其他新改革策略的纽带和灵魂。“全面改革”、“协调改革”、“公正改革”、“创新改革”等其他新改革策略只有坚持“人本”才能取得更好的效果。所谓“全面改革”就是要在推进经济改革的同时,加快推进政治改革、文化改革和社会改革,而这些改革主要是满足人的自由选择权和平等交易权等需求。所谓“协调改革”就是要协调推进经济、政治、文化和社会改革,协调推进城乡改革等,其实质是要协调满足人的各种需求。所谓“公正改革”就是要使改革的过程、程序和结果尽可能公平正义,其实质是让多数人分享改革的成果。所谓“创新改革”就是要不断创新改革的战略、途径和方式,其实质是要尽可能发挥多数人参与和推进改革的积极性和创造性。

  探索人本改革理论

  改革是需要理论指导的。在中国过去30多年改革中,曾有多种理论对改革实践发挥过重要影响作用,但有些思想已不能完全适应新的改革形势,改革呼唤新的理论。

  如政治经济学所有制理论、比较体制理论和短缺经济学、微观经济学和宏观经济学、产权理论和新制度经济学、公共选择理论和信息经济学等理论,都在不同程度上对中国过去的改革实践产生过重要影响。但面对中国今后经济、政治、文化和社会四位一体的改革,这些理论存在如下几个方面的局限:一是它们大多主要适用于经济体制改革,难以同时满足政治体制改革、文化体制改革和社会体制改革的需要;二是其中有的理论只是经济学的一般原理,不能直接套用到改革实践中;三是这些理论过于零散,没有用统一的理论逻辑很好地整合起来,使人们在应用中有无所适从之感;四是这些理论大多过分强调企业的微观基础地位,相对忽视了个人的微观基础地位,这使得改革实践总是从企业或家庭权利入手,而不是从个人权利入手,因而难以将各种改革融入统一的逻辑框架中去。

  为了满足未来改革的需要,笔者认为,有必要对现有的理论进行整合和创新,重建新的改革理论。新的改革理论可称之为人本改革理论。

  人本改革理论可以从笔者提出和倡导的人本发展理论延伸出来(参阅李佐军著《人本发展理论——解释经济社会发展的新思路》)。人本发展理论以人为纽带,构建了一个包括满足人、依靠人、(制度)引导人、(资源)装备人和(分工)安置人在内的五人模型。其中,满足人是目的,依靠人是纽带或主体,(制度)引导人、(资源)装备人和(分工)安置人是影响因素或手段。

  借鉴人本发展理论框架,人本改革理论也可包括如下五个方面内容:一是改革的目标——满足人;二是改革的主体——依靠人;三是改革的对象——(制度)引导人;四是改革的手段——(资源)装备人;五是改革的支撑——(分工)安置人。

  其中,满足人是指通过改革满足人的物质需求、精神需求、成长需求和权利需求等多种需求;依靠人是指依靠民众来推进改革;(制度)引导人是指通过改革形成能激励人积极性和创造性、同时能约束人机会主义行为的文化制度、法律制度、组织制度(含市场组织、企业组织和政府组织)和管理制度;(资源)装备人是指利用自然资源、资本资源、知识资源和人力资源等为改革提供条件和手段,同时通过改革促进资源优化配置和资源升级;(分工)安置人是指利用市场分工(如商品化)、产业分工(如工业化)、区域分工(如城市化)、国际分工(如国际化)等为改革提供效率和发展支撑,同时通过改革促进分工深化,使每个人各得其所。

  人本改革理论看似简单,但它提出了一个具有广泛适用性的方法论,有如下几个方面的重要意义。

  一是它为解释和判断各种好制度和坏制度现象提供了一个统一的分析框架。解释和判断一个制度或一项改革举措是好是坏,可以通过是否满足了多数人、依靠了多数人、引导了多数人、装备了多数人、安置了多数人来分析和识别。

  二是它为提出国家、地区和企业等各个层面主体的改革对策提供了非常实用的框架思路。有了这一理论,我们就知道,改革对策无非要从满足人的需求、调动人的积极性、文化制度、法律制度、组织制度(市场组织、政府组织、企业组织)、管理制度、资源优化配置、资源升级、分工深化等方面去考虑。

  三是它为整合各种零散的改革理论提供了平台。有了这一理论,我们就可以通过人这根纽带,将各种改革理论从逻辑上串起来,如所有制理论主要研究了其中法律制度中的所有权制度,比较体制理论主要研究了其中的组织制度,微观经济学主要研究了其中的资源配置等。

  四是它建立了改革的个人微观基础。这一理论将个体人作为基本的微观单元,在个体人层面上建立了改革理论的最微观基础,从而为将各种改革理论融入统一的逻辑框架中提供了可能。

  五是它同时适用于经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革和社会体制改革等各种改革。因为不管是哪种改革都离不开人与人之间责权利关系安排这一主题。而且,这一理论中的制度包括文化制度、法律制度、组织制度(含市场组织、企业组织和政府组织)和管理制度等。

  六是它在改革与发展之间建立了沟通的桥梁。发展除了表现为总量增长外,更多地表现为要素升级(如技术进步、人力资源提升)和分工深化(如商品化、工业化、城市化等)等,而这一理论已将发展的这些内容涵盖进去了。

  发展人本社会主义市场经济

  改革是将一种旧体制转变为一种新体制,旧体制是改革的对象,新体制是改革的方向。从中国经济体制改革来说,改革对象是中央集权的计划经济。那么,改革的方向在哪里呢?笔者认为是人本社会主义市场经济。

  关于改革的方向我们一直在探索前行。在改革开放初期,中国经济体制改革的方向是不甚明确的,在摸着石头过河中逐步探索改革的方向,先后提出了有计划的商品经济、国家调控市场、市场引导企业、计划经济为主、市场调节为辅等改革方向和目标。直到中共十四大,才将经济体制改革的方向明确定位于社会主义市场经济。

  近年来,有学者提出要力争建立法治的市场经济。因为市场经济有好的市场经济和坏的市场经济之分,只有建立现代法治,才能建成好的市场经济。

  笔者认为,上述探索在逐步逼近理想的改革方向,但仍然不是理想改革方向的较好表述,有必要继续寻找理想改革方向的较好表述。至于有计划的商品经济、国家调控市场、市场引导企业、计划经济为主、市场调节为辅等已成过去,这里不再进行分析和评论。

  我们先来分析社会主义市场经济表述。这一表述与过去的改革方向表述相比是一个巨大的进步,它彻底打开了中国经济体制改革的思路,赢得了广泛的共识,产生了较好的效果。但这一表述也存在一些缺陷:一是对社会主义的内涵没有进行明确的界定,以致出现了各种相互矛盾的解读,模糊了改革的方向;二是没有考虑到市场经济也有好坏之分,没有明确指出好市场经济的方向;三是不能很好地整合新时期提出的科学发展观以及和谐社会等概念。

  我们再来分析法治的市场经济表述。这一表述的重大进步是考虑到了好的市场经济和坏的市场经济之分,将改革目标明确定位于追求法治的好的市场经济。这一表述的缺陷是:法治仍然只是手段,而不是价值目标;与市场经济有好有坏一样,法律也有善法和恶法之分,过分强调法治也可能导致一些人借用法治之名施用恶法。

  而人本社会主义市场经济的表述则可以在吸收上述表述优点的基础上有所前进。这一新表述具有如下几个优点:

  一是明确了改革的价值理念目标——以人为本。改革也好,市场经济和法治也罢,都只是手段,实现人的自由全面发展才是目标。人本社会主义市场经济明确指出了改革的目标——人本,即未来的体制要满足包括弱势群体在内的绝大多数人的各种需要,同时要依靠绝大多数人来推进改革。这样,就有了明确的改革目标,就有了衡量改革好坏的明确标准,而不会陷入为改革而改革甚至进行伪改革的误区。

  二是吸收了社会主义市场经济表述。人本社会主义市场经济不仅没有否定社会主义市场经济的表述,而且充分吸纳了其核心词,只是在其中加了两个字——人本,充分体现了继承性。由于社会主义市场经济表述既抓住了改革方向的重要方面,又已成约定俗成,完全改变它既无必要,又可能引起新的混乱,而在此基础上锦上添花相对较好。

  三是包含了科学发展观与和谐社会的核心内容。近年来,中央提出了科学发展观和社会主义和谐社会等新的重要指导思想和发展方向。其中,科学发展观的核心含义即是以人为本,五大统筹的关键也是要解决相对弱势地区和人群的平等发展问题;社会主义和谐社会则主要是解决人与人之间的公平正义和共同富裕问题。显然,人本社会主义市场经济的表述正好与之契合,或者说它包含了科学发展观与和谐社会的核心内容。

  四是兼顾了法治的市场经济表述。法治的市场经济的主要诉求是想通过建设现代法治,平等地约束老百姓(603883,股吧)和管理者自己,规范市场经济运行,减少贪污腐败和社会不公等。其实质也是要解决人与人之间的公平和协作问题。法治作为制度安排主要是规范人与人之间的责权利关系,为人民生产和生活提供规则和秩序。因此,人本社会主义市场经济与法治的市场经济在基本内容上是相通的。总之,将未来改革方向定位于人本社会主义市场经济是一个比较理想的选择。

  走向中国特色人本社会主义

  中国改革是一项影响全世界的伟大事业,是前所未有的新长征,它需要一面旗帜来彰显理念,确定航向,凝聚人心。笔者认为,这面旗帜就是中国特色人本社会主义。

  什么是中国特色人本社会主义?简言之,就是具有中国特色的、坚持以人为本价值理念的、保持公平正义的社会主义。它包括中国特色社会主义市场经济、中国特色社会主义民主法治(含中国特色社会主义民主政治、中国特色社会主义法治国家)、中国特色社会主义先进文化(含中国特色社会主义核心价值体系、中国特色社会主义理论体系)、中国特色社会主义和谐社会、中国特色社会主义生态国家等具体内容。

  为什么要定位于社会主义?理由有:一是社会主义的本质含义是公平正义,这是人类共同追求的理想,自然也应成为改革追求的目标;二是虽然20世纪的社会主义实践遇到了挫折,但那是因为许多社会主义国家将计划经济、公有制和按劳分配等社会主义形式内容看得过重,而恰恰忽视了公平正义和有利于实现公平竞争的市场经济等本质内容所导致的;三是社会主义理论的出现,不仅导致了社会主义国家的产生,而且对资本主义世界也产生了革命性影响,因此本质上社会主义在某种意义上已成为世界各国的共同追求。

  为什么要在中国特色社会主义中加入人本两个字?理由有:一是自从社会主义理想提出以来,学术界和现实世界出现了五花八门的社会主义,造成了一定的思想混乱,其中有的社会主义坚持了社会主义的本质和理想,有的社会主义只是打了社会主义的招牌,有的社会主义国家取得了成功,有的社会主义国家走向了失败,现在到了清理社会主义思想的时候了,用人本来整合社会主义思想将是一个正确的选择;二是用社会主义取代资本主义本身就含有用人本取代物本的意思,因为社会主要是指人的社会,资本主要是指物的资本,因此将人本加在社会主义前是顺理成章的;三是人本即以人为本,可包括满足人、依靠人、(制度)引导人、(资源)装备人、(分工)安置人等,具有非常广泛和深刻的含义,它可以将自由、平等、民主、公平、正义、博爱等人类社会的普世价值都整合在内;四是现有的中国特色社会主义提法只是从国别特点意义上界定了社会主义,但没有从价值理念和追求理想意义上清晰界定社会主义,故有必要加入人本二字予以完善。

  为什么要强调社会主义的中国特色?理由有:一是中国是一个具有鲜明特色的国家:首先中国是世界四大文明古国之一,具有悠久灿烂的历史,同时也拥有沉重的历史包袱,其次中国实行了半个多世纪的社会主义制度,既拥有社会主义制度的独特优势,也品尝了高度集权社会主义计划经济体制带来的苦果,再次中国仍然是一个拥有6亿多农民的发展中国家,最后中国是一个拥有13亿多人口、960万平方公里国土、地区差异大、少数民族多的世界大国,总之可以概括为中国是一个具有五千年悠久文明和包袱的、社会主义的发展中大国,在这样一个国家搞改革没有先例可循,没有现成经验可供借鉴,唯有从本国国情出发、坚持中国特色才有出路;二是事实证明过去30多年建设有中国特色的社会主义的实践是有成效的,大方向是正确的,我们从中国的实际出发,没有按照休克疗法和华盛顿共识进行激进改革,而是进行渐进改革,取得了令人瞩目的改革成就;三是历史经验已一再证明,任何理论和主义都只是为人类实践服务的工具,没有放之四海而皆准的绝对真理,人本社会主义也只有与中国特色相结合才具有生命力。

  总之,从计划经济社会主义,到建设中国特色社会主义,再到发展中国特色社会主义,再到发展中国特色人本社会主义,这是个历史发展过程,需要持续不断地探索。

  如何推进“人本改革”

  一是要从满足多数人需要出发推进改革。对那些不损害任何人利益但有利于多数人利益的改革(即具有“帕累托改进”性质的改革)要优先推进;对那些有利于多数人但可能损害少数人利益的改革,也要在合理合法补偿少数人利益的情况下大胆推进;对那些只有利于少数人但不利于多数人的“伪改革”要停止推进。通过改革使绝大多数人“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

  二是要充分依靠多数人推进改革。要尽可能让多数人成为改革的主体,成为改革的积极参与力量。为此,有必要对过去那种主要由政府和精英设计和主导的改革进行改革,转向“多数人参与式改革”,即让多数人可以参与设计改革、论证改革和监督改革,并分享改革的成果。

  三是要尽可能形成激励多数人的制度。不管是文化制度、法律制度,还是组织制度、管理制度,都要通过改革尽可能形成激励多数人的制度,充分调动多数人的积极性和创造性。与此相对应,要尽可能形成约束各种主体(如政府、企业和个人等)“机会主义行为”的制度。

  四是要为多数人提供好的资源配置条件。要通过改革优化配置资源、促进资源升级,为多数人提供好的生存和发展条件,如土地、能源、基础设施、资金、技术、知识、信息和人力资本等。

  五是要为多数人创造高效就业岗位。要通过改革形成好制度,降低分工交易成本,提高分工效益,促进商品化、农业产业化、新型工业化、新型城市化、区域一体化、国际化和品牌化等各种分工形式的深化,为多数人创造高效率和高效益的就业岗位,并使多数人各得其所,实现其人生的最大价值。

  总之,“人本改革”是新时期新改革策略的核心和“旗手”,抓住“人本改革”,中国的改革必将走向新的辉煌。

  全面改革的全面创新

  改革是由经济改革、政治改革、文化改革、社会改革、生态改革、党建改革等子系统组成的,不能长时间“单兵突进”。为了突出重点、打开突破口,为了减少阻力、降低难度,过去的改革主要采取了经济改革优先、局部改革突破的战略,取得了明显的成效,但也带来了许多问题,留下了一些隐患或“后遗症”。在改革进行到30多年后的今天,我们必须尽快树立全面改革观,全面系统地推进各项改革。

  全面推进十大改革

  经过30年持续不断的努力,中国改革已取得了重大进展,特别是在农村家庭经营制度改革、国有企业改革、价格改革、流通体制改革、外贸体制改革等方面取得了突破性进展。但中国改革推进得很不平衡,尚有政府管理体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会管理体制改革、福利保障和分配体制改革、土地制度改革、城乡分割体制改革、垄断行业改革、国有资产管理体制改革和金融财税投资体制改革等方面的改革严重滞后。中国改革的任务仍然十分艰巨。

  今后应加快并重点推进的改革有如下十个方面

  一是政府管理体制改革。改革开放以来虽然已进行过多次政府管理体制改革,在机构和人员精简上取得了一些进展,但在政府职能转变等实质性方面没有取得明显成效。政府依然是“大政府”和“强政府”,公共服务薄弱,审批职能过多,政府行为缺乏有效监督,权力“设租”和“寻租”现象还比较普遍。今后应优先推进政府管理体制改革,进一步精简机构和人员,理顺各部门的责权利关系,减少地方政府管理层次,强化公共服务职能,减少行政性管制,取消一切不合理的审批等。

  二是政治体制改革。政治体制决定着社会各阶层的权利安排,是深化经济体制、文化体制、社会体制改革的基础保障,是一项绕不过去的改革。由于过去主要推行了“经济改革优先”战略,因而导致政治体制改革严重滞后,由此带来了一系列问题。推进政治体制改革的核心是强化民权、限制公权,建设现代公民社会,保障公民的产权、自由选择权和平等交易权等。推进政治体制改革的关键是建设现代法治,用“善法”来平等约束老百姓和当权者自身,树立宪法的权威,建立独立公正的执法和司法体系,切实解决有法不依、违法不究、执法不严不公等问题。

  三是文化体制改革。这里的文化不是狭义的文化产业,而是广义的思想意识。在30年改革开放中,经过多次思想解放,我们已在文化体制改革方面取得了一些成绩,但总的来说,文化体制改革仍然严重滞后于经济体制改革,远不能适应现代社会的需要。文化体制改革的关键是如何保障国民的思想和言论自由,如何彻底贯彻“双百方针”,如何繁荣社会主义先进文化。为此,必须进一步解放思想,保障国民的言论和思想自由,塑造宽容不同思想的文化氛围,加强社会信用建设,强化舆论监督。同时,建立健全保障公民基本文化权益的机制,加大投入力度,扶持公益性文化事业发展,推进文化事业单位改革,大力发展文化产业,建立统一开放竞争有序的现代文化市场体系,创新文化(300336,股吧)生产方式,完善文化传播体制。

  四是社会管理体制改革。这里的社会管理体制改革不同于教育、就业、收入分配、福利保障等社会领域的改革,而是指如何在政府与市场之间建立起有效的社会自我管理体制,主要包括社会团体和行业组织等方面的建设。改革开放以来,在浙江等市场经济相对发达的地区,行业协会、商会等民间社会组织发挥了重要作用。在政府机构改革过程中,我们设立了一批行业协会,同时还成立了很多学会、研究会等社团组织。但与发达国家相比,我国的社会团体和行业组织等社会组织建设还十分薄弱,大部分还是政府的“附庸”,没有独立发挥作用。今后应在转变政府职能的过程中,设立更多的社会组织,允许包括农民在内的各种社会群体设立自己的维权组织,更好地发挥各种社会组织的作用,以形成与政府管理体制相得益彰的社会管理体制。

  五是福利保障等社会领域的体制改革。社会领域的体制改革包括科技、教育、就业、医疗、卫生、养老、住房、低保、收入分配、救助、应急等多个领域,是一个大家族,属于民生领域的改革,与老百姓的一系列切身利益紧密相连,为社会所广泛关注。这方面的改革过去已做了许多工作,但远未到位,改革的任务仍然十分艰巨。这方面的改革大多属于政府的公共服务职能,因此必须与政府改革协调推进,如果政府没有转到主要为民众提供公共服务上来,这方面的改革就难以到位。同时,这方面的改革大多需要巨大的投入,因此还需要与财税和预算管理体制改革相配套。社会领域体制改革的核心是保障公民的生存权和发展权。

  六是土地制度改革。土地是农业的基本生产资料,也是其他行业的重要经营要素(各行业都需要有依托于土地之上的厂房、办公用楼和住房等),土地还是国民和政府的重要财富形式(财产性收入之一)。土地制度改革具有“牵一发而动全身”的位势。我们过去在土地制度改革上已做了一些工作,如给了农民土地经营权等,但土地制度改革还未真正破题,主要表现在农民还未获得土地的永久使用权甚至所有权。由于土地制度改革未到位,导致“三农”问题、城市化扭曲、地方政府“趋利化”、房地产发展不正常等问题。因此,今后应加快推进土地制度改革,关键是要归还农民土地永久使用权甚至部分所有权,建立公平竞争的土地要素市场,实现土地资源的优化配置。

  七是城乡分割体制改革。城乡分割体制改革包括改革城乡分割或城乡不平等的户籍制度、产权制度、劳动就业制度、福利保障制度、财税和投资制度等。城乡分割体制是在计划经济体制时期形成的,当初的主要目的是为了优先保证城市的工业化建设。改革开放以来特别是近几年来,通过允许农民进城打工、保障农民工的权益等,在城乡分割体制改革方面取得了一些进展。但与建设全国公平竞争的统一市场、建设社会主义和谐社会的要求相比,城乡分割体制改革的任务还十分艰巨。今后要从保障广大农民的基本国民待遇和公民权利出发,加快推进城乡分割体制改革,努力建设城乡统一的户籍制度、产权制度、劳动就业制度、福利保障制度、财税和投资制度等(参阅李佐军著:《人本发展理论——解释经济社会发展的新思路》,中国发展出版社,2008)。

  八是垄断行业改革。除了自然垄断行业有一定的合理性外,行政垄断行业和市场垄断行业都与公平竞争的市场经济和社会主义公平正义原则相冲突,必须进行改革。到目前为止,金融、电信、电力、石油、石化、邮政、铁路、民航、烟草、黄金、水务、煤气等行业仍然处于高度的行政垄断和市场垄断之中,造成了垄断性行业与竞争性行业之间的严重不公平竞争,不利于科学发展和和谐社会建设。同时,中国还存在地方封锁、地方保护等地方垄断现象。因此,今后应加快垄断行业改革,要以敢于碰硬的大无畏改革精神,向这些垄断行业开刀,铲除垄断特权,改出一个公平竞争的行业秩序来。

  九是国有资产管理体制改革。由于实行了几十年的计划经济,中国积累了庞大的国有资产,这些国有资产是全体国民的财产,而不仅仅是国有企业的财产,更不仅仅是国有企业经营者和国有企业主管部门的财产。如何保护和管理国有资产是一个必须解决的重大课题。在过去的改革中,我们已建立了国有资产管理委员会等国有资产管理体制,但还有一些重大问题没有解决,如全国人大作为全体国民的代表机构应对国有资产行使监督管理权的问题就没有解决,国有企业作为承担一定公共利益、享有国家政策保护的特殊组织应给国民更多投资回报的问题也没有解决。因此,今后应进一步深化国有资产管理体制改革,解决国有资产的保值增值、保护、监管和回报等问题。

  十是金融财税投资体制改革。这些改革主要涉及政府的宏观调控管理,对保证宏观经济的稳定、维护市场经济的公平竞争秩序等都具有十分重要的意义。改革开放以来,这些领域的改革可以说一直在进行,也取得了一些进展,但由于政府管理体制改革滞后,导致这些领域的改革都远未到位,如各金融领域的综合监管体制、公共财政管理体制、预算监管体制、投资监管体制等就远未到位。由此导致了政府宏观调控手段不科学、金融风险较大、政府聚集财力过多、各级政府财力分配不合理、政府在公共服务领域“缺位”严重、投资效率低、“寻租”腐败严重等问题。因此,今后应加快金融财税投资体制改革,建立现代金融监管体制,建设公共财政体系和科学合理的投资体制。

  对改革本身进行全面创新

  第一,改革理论要创新。35 年的中国改革开放产生了很多改革理论,但以前的改革理论偏重于经济领域,侧重于强调提高效率。现在,改革步入深水区,改革对象更加多元化,不仅仅是经济改革,而是经济、政治、文化、社会、生态、党的建设等各个领域的改革,改革已演变为人本改革、全面改革、公平导向改革、可持续改革等。因此,改革需要进行理论创新。三中全会就在全面改革等方面产生了很多理论创新。

  第二,改革组织要创新。改革管理协调机构最初是国家体改委,后来变成国务院体改办,再后来变成国家发改委体改司,层级逐步下降,已经不能胜任新形势下的改革需要。在改革对象越来越复杂多元、改革任务越来越繁重的新形势下,需要对改革组织进行创新,需要提高改管理协调机构的层级,需要强化改革管理协调机构的权威性和综合性,推进包括军队改革在内的全方位改革,在国务院层面显然已经难以做到。因此,三中全会决定成立中央全面深化改革领导小组,这是 1978 年中国改革开放以来设立的最高级别的改革领导机构,属于典型的改革组织创新。

  第三,改革规则要创新。过去改革强调大胆尝试,先行先试,但试点成果未上升到法制层面,不具有可持续性。在强调法治中国建设的今天,改革也要用法治的方式推进,改革试点的成果最后要依规变成全国性的成果。

  第四,改革试点要创新。改革需要进行试点,但过去有些改革试点是“挂羊头卖狗肉”,核心目的是为了争牌子、争项目、争特权、争优惠,违背了改革试点的初衷,没有达到预期的改革效果。因此,新时期的改革需要对改革试点进行创新,搞一些不是争特权优惠的“去特权化”的真改革试点,而不搞那些“伪改革”试点,让改革试点真正变成改革的探路先锋。

  第五,改革的突破口要创新。目前改革对象更庞杂,齐头并进推进改革效果不一定好,因此还要选准改革突破口,抓住“牛鼻子”。过去改革多是采取“先易后难”,“先外围,后中心”的原则。现在改革进入到深水区,要啃硬骨头,要涉险滩,要打破利益固化的藩篱,因此改革的突破口不能再先易后难,而要抓“木桶效应”中的“短板”,要抓牵一发而动全身的关键改革。所以,三中全会就将改革政府自身建立统一开放市场、打破垄断国企、推进土地改革等作为改革的主要突破口。

  第六,改革方式要创新。不仅有个转变发展方式的问题,还有个转变改革方式的问题。转变改革方式,就是要坚持以人为本推进改革,要将改革的顶层设计与群众首创精神相结合,要处理好存量改革和增量改革的关系,要处理好全面改革与改革重点的关系。

  落地式改革

  制定改革新战略

  一是确定改革新范围。过去的改革范围主要限于经济体制领域,主要进行“企业改革+市场机制+宏观调控”三个方面的改革,未来的改革将更加全面、协调、深入,统筹推进经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明改革和党的建设制度改革等。而且,未来的改革将从过去主要关注人的物质权利(如产权或所有权),向统筹关注人的物质权利、精神权利和政治权利等各种权利转变,特别是要关注保障人的自由选择权和平等交易权等。

  二是形成改革新动力(310328,基金吧)。过去改革的倚重主体在不同时期有所不同,在改革初期主要倚重农民的自发改革,20世纪90年代以来主要倚重政府和社会精英的改革设计,但都没有让民众规范地参与改革设计和监督,因而改革动力虽有但没有很好地整合起来。未来的改革则要借助政治体制改革和社会体制改革的推进,让民众依法规范地参与改革方案的设计、改革进程的监督和改革成果的分享,形成上下齐动、协同推进改革的局面,以凝聚成磅礴的改革新动力。

  三是制定改革新策略。过去我们主要采取了“渐进改革”、“增量改革”、“边际改革”、“体制外改革”、“双轨制改革”、“局部特许改革”、“整体推进、局部突破改革”、“经济优先改革”等改革策略,取得了举世瞩目的改革成效。但这些改革策略是一把“双刃剑”,在带来很多成效的同时,也带来了不少“后遗症”,如体制扭曲、信号混乱、政治改革滞后、“寻租”腐败严重、贫富差距拉大、经济发展粗放、内外经济失衡等。随着改革对象和改革形势的变化,过去的改革策略必须进行调整,要采取“人本改革”、“全面改革”、“协调改革”、“公正改革”、“创新改革”、“可持续改革”等新的改革策略。

  采取改革新行动

  1. 开展新一轮解放思想大讨论。应借鉴改革开放之初的做法,像当年开展“实践是检验真理的唯一标准”大讨论那样,围绕改革目标、方向、路径、步骤等开展新一轮解放思想大讨论,凝聚共识,减少分歧,形成合力。最重要的是要明确改革方向。按照十八大报告和十八届三中全会《决定》的要求,高举中国特色社会主义的伟大旗帜,推进人本改革和人本发展,建设人本市场经济,迈向中国特色人本社会主义。

  2. 设立推进全面改革的管理协调机构。按照十八大报告要求,“完善体制改革协调机制,统筹规划和协调重大改革”,按照十八届三中全会《决定》的要求,在各级党委设立全面深化改革领导小组。改革领导机构应具有以下几个特点:一是高层性,即层级要高,能统帅六位一体的改革;二是独立性,即不能有部门利益,能站在全局、长远立场推进改革;三是具有比较大的协调权限,即能协调跨部门、跨领域的改革。

  3. 制订各个层次和领域的改革规划。就像制订经济社会发展规划等规划一样,制订各个层次和领域的改革规划,明确改革的指导思想、基本原则、改革目标、行动步骤、重点改革任务和保障措施等。通过改革规划将改革落到实处。

  4. 制定促进改革的制度体系。按照十八大和十八届三中全会加快和深化全面改革的要求,制定一系列能促进经济、政治、文化、社会、生态、党建改革的新法律、法规和政策,用制度来保障和规范改革。同时,对现有不利于或者阻碍改革的制度进行修订、完善和淘汰。

  5. 抓好重点领域改革或突破口改革。当前,最紧迫的改革是政府体制改革、收入分配改革、垄断行业改革、资源价格改革和国有企业改革等。政府改革最迫切的是要限制和规范政府权力,加快推进行政审批制度改革等。

  6. 开展改革的“真试点”。“真试点”改革应是去特权和去优惠的改革,正确方向是按照十八大和十八届三中全会提出的“权利公平、机会公平、规则公平”要求进行改革试点。不断争取各种优惠和特权的改革,属于“伪改革”。

  7. 加强改革的保障能力建设。改革是复杂而艰巨的实践,需要有良好的保障条件。因此,必须高度重视改革人才的培养和激励,给予推进改革的主体应有的资金支持,加强改革信息网络建设和统计能力建设等。

  8. 强化改革的监督考核。根据已经制订的各个层次和领域的改革规划和计划,对改革的落实情况进行监督检查和考核,奖优罚劣。不能让改革只成为一个口号。

  9. 创造有利于改革的良好环境。经济增长速度要适宜才有利于改革,增长速度太快就没有动力去改革,增长速度太慢则社会难以维持稳定,改革也没法推进。所以,要保持合适的经济增长速度和物价水平,为改革创造宽松的环境,也为改革施加应有的压力。同时,要创造良好的改革舆论环境,对那些从全局利益、大多数人利益和长远利益着想的改革,提供强有力的舆论支持。允许对改革失误和失败提出批评,但不能上纲上线,抓辫子,打棍子,打击改革者的积极性和创造性。

  五大保障落实十八届三中全会《决定》

  知易行难,制定改革蓝图相当于走了一步,落实改革蓝图相当于后面的九步。按照十八届三中全会的部署,到2020年在改革的重要领域和关键环节取得决定性成果,这是一项非常艰巨的任务,难度很大,障碍很多,如观念的障碍、既得利益的障碍、协调的障碍等。落实《决定》需要做好如下几个方面的保障工作:

  一是思想保障。思想引导行为,要落实十八届三中全会精神,首先必须通过各种形式的宣传、解读、学习和交流,加深理解,提高认识,凝聚共识,形成强大的行动动力。特别是由于《决定》是关于改革的决定,内涵丰富,内容复杂,必须花很大的精力才能学深学透。

  二是组织保障。任何大的行动都需要强有力的机构来保障。针对新一轮全面改革,决定提出设立中央全面深化改革领导小组,这个机构的层级很高,权威性强,协调领域宽,为改革提供了有力的组织保障。各级地方党委也要成立相应的改革领导小组,相关部门成员参加。改革领导小组将已经制定的六十大项改革举措列成一项项具体工作,落实到具体部门和责任人,并制定时间表。

  三是法规保障。改革也要依法进行,各项改革试点试验成果最终只有上升为法律法规,才能成为可持续的改革成果。如《决定》指出,房地产税推出就先要进行立法。土地制度改革等也涉及很多立法问题,否则改革就可能出现打乱仗的情况。

  四是规划保障。改革也需要制订规划,包括改革的总体规划和专项规划,通过规划明确改革的指导思想、基本原则、具体目标、重点内容和推进措施,就像制订经济社会发展规划、产业发展规划、建设规划和年度计划一样。

  五是要素保障。改革也需要人财物等要素保障。如需要培育、引进、优化配置改革人才。建立推进改革的信息化网络,提供必要的改革配套资金,可考虑从改革增量红利中拿出来一部分资金来推进改革。

  明确落实十八届三中全会《决定》的路线图和时间表

  在内外形势的倒逼下,以改革谋发展已经成为各界共识。作为在中国转型时期召开的一次关键会议,十八届三中全会提出的“全面深化改革”将如何解决中国多领域的累积难题备受关注。为保证改革取得实效,建议将本次三中全会提出的改革思路按相关程序变成法律,变成具体政策,变成操作方案,变成有具体目标的行动。现在有一种担心,《决定》看起来很振奋人心,但会不会出现在未来七年难以取得实质性进展的情况?应如何在《决定》提出的总体思路下细化和落实?解决这个问题,一方面取决于全社会推进改革的共识程度,另一方面取决于领导推进改革的决心和智慧。同时,要把《决定》提到的改革思路变成法律,变成具体的政策,变成可操作的方案,变成有具体目标的行动。如果下一步在中央全面深化改革领导小组的统一领导之下,有关方面将三中全会《决定》提出的所有改革列出一项一项的行动清单,将每项改革举措落实负责部门和责任人,并明确时间表和路线图,则改革就会按预定目标向前推进。

来源:摘自《第三次大转型》 [关闭] [收藏] [打印]

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