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专访李佐军:美国城市破产经验值得中国借鉴

作者:徐伟  时间:2013-07-30

  访谈嘉宾:李佐军(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)

  中国新闻周刊网:此次底特律申请破产引起全世界轰动,你认为,它对中国的城镇化有何警示意义?

  李佐军:底特律破产,对中国的城市建设和城镇化推进,有重要警示意义。一个制造业城市的兴衰与一个国家的发展阶段有很大关系,随着美国工业化的推进以及全球产业格局的重组,美国制造业的全球地位在下降,直接影响到底特律这样的制造业城市的发展。底特律在汽车产业衰落之后,没有随着全球产业格局的调整而及时转型升级。

  我国目前正处在大规模的城镇化进程中,加速阶段大概还会持续近20年,与美国相比,我国城镇化进程要落后很多。然而,我国城市的超高速发展过程中也出现了很多问题,比如“鬼城”和“城市病”等。我国很多城市建设过度超前,超越了当地的发展阶段,超过了市场的需求,“鬼城”会造成地方政府巨大的债务压力。当然,基于我国的体制,国家可以通过印钞、发债、抵押融资、转移支付等手段平衡地方财政收支的缺口,但这会带来许多副作用和后遗症。

  科学合理地推进城镇化需要以市场为主导,实现“人的城镇化”。人的城镇化需要有就业岗位,需要有产业支撑。随着消费结构的升级以及国际产业竞争格局的变化,城市产业必须与时俱进地转型升级。底特律没有培育汽车产业之后的接续产业,没有相应推进现有产业的升级,因而导致就业岗位减少,人才流失,乃至基本的居民流失。

  中国新闻周刊网:从目前来看,中国的哪些城市最有可能产生类似风险?

  李佐军:有两类城市存在类似的风险。一类是资源枯竭型城市,我国有一批资源型城市存在资源枯竭现象,如何实现可持续发展是现实的挑战;另一类是对房地产高度依赖的城市。这类城市通过经营土地实现内部的自我循环,虽然可以实现短期发展,但一旦房价下跌,就会遇到很大风险。

  中国新闻周刊网:事实上,这两类城市的问题都可以归结为产业结构单一,要么过度依赖资源,要么过度依赖房地产,而缺乏系统的产业支撑。

  李佐军:没错,产业是一个城市发展的基础,。城市居民生活水平的提高,就业问题的解决,城市财政收入的来源,城市基础设施的推进,都依赖于产业的发展。只有产业得到发展,并与时俱进的地推进产业转型升级,政府、企业和个人等城市主体的正常收入和发展才能得到保障。一旦产业衰落,或者是接续产业发展、产业转型升级跟不上时代的步伐,就会对一系列的城市的各个主体产生或直接或间接的不利影响。

  比如,对政府来说,政府的财政收入会减少,负债压力增加,。对企业来说,企业面临生存问题,市场需求和配套环境都就会受影响,企业的企业的盈利能力和竞争力也会受影响将下降。对居民而言,产业发展不起来,就没有就业岗位,生活水平会下降,。对社会来说,整个城市还会出现治安问题,居住环境安全系数下降。所以产业出问题,各个城市主体都会受到或直接或间接的影响,最后这个城市就会走向衰落,除非它能找到新的转型升级出路。

  资源型城市,尤其是资源将要枯竭的城市,它们往往产业结构单一,且产业高度依赖本地资源。在资源充足的时候,整个城市也很兴盛,一旦资源减少,城市的活力和发展后劲就没有了,我国很多城市处于这种状况,跟底特律有相似性。而房地产依赖型城市涉及面更宽也类似,城市的制造业、服务员服务业、高新技术产业等没有很好地发展起来,而是只有靠建房子房地产来支撑它的其发展,这在一些城市开发区、新城区,或者郊区卫星城、卫星镇都有这种情况很普遍。

  在经济形势很好、房价上涨的时候,这类城市很风光。经济形势很好,但没有永远涨的房价,一旦房价不涨了或者下跌了,这一类完全依赖房地产及其相关行业发展的城市,就会面临很大的问题。

  底特律实际上就是依赖汽车这个单一产业,后来。在全球产业格局变革的过程中,底特律没有经受住冲击,整个城市赖以生存的支柱产业出了问题。德国、韩国凭借它们的汽车质量,保持了汽车行业的地位,新兴国家又抢过来一些市场,在全球产业格局变革的过程中,底特律没有经受住冲击,整个城市赖以生存的支柱产业出了问题。中国的一部分资源依赖型和房地产依赖型城市,同样可能出现跟底特律一样的情况。

  中国新闻周刊网:最近引起关注的“神木事件”是最好的例子,它靠神府煤矿发家,迅速从国家级贫困县跻身为全国百强县,现在却因经济形势下滑出现财政困难。这些资源型城市如何实现升级换代?

  李佐军:神木是典型的资源型城市,而且是后发的资源型城市,整个榆林市都是,那里靠丰富的煤炭资源迅速发展起来,因人口密度低,所以人均收入都很高。在煤炭行业发展不错的情况下很有钱,就设计了比较高的福利,包括免费医疗、免费教育等,现在遇到大环境的变化,中国经济增速下滑,重化工业行业受到严重冲击严重,煤炭需求大规模大幅降低下降,煤炭的价格下跌,造成很多煤炭企业亏损甚至破产,政府的财政收入大规模大幅度减少,原来按照比较高福利水平设计的保障体系就难以为继,从而因而引发社会矛盾。

  这类城市确实遇到了难以逾越的坎,很多问题自身摆不平,比如资金链断裂,社会稳定无法维持等。它们未来的发展,要靠三个因素:一靠自救,二靠外部支持,三靠经济形势好转。一些资源枯竭型城市也希望确实需要中央政府和上级政府给予对他们转型升级提供某种的政策支持,国家发改委也已定了很多“资源枯竭型城市”作为政策支持对象,。这些城市未来的前景,一靠自救,二靠外部支持,三靠经济形势好转。

  现在一些城市确实遇到难以逾越的坎,很多问题摆不平,比如资金链断裂,社会稳定无法维持,需要靠上级政府支持,尤其是如何进行转型升级,如何发展接续产业,合理开采资源,如何进行资源价格改革、税费改革等,上级政府都可以给予适度帮助,当然但最主要的还是要靠自救,在资源枯竭之前,未雨绸缪,加快淘汰过剩产能,加快培育接续产业,不能等到问题很严重了再临时抱佛脚。将来经济形势好转,对资源的需求可能会相应提高。

  中国新闻周刊网:底特律是因巨额债务而破产,中国目前地方债也在不断攀升,是否也会出现破产危机?

  李佐军:中国地方政府在法律上是不可能破产的,。美国是联邦制,它们的地方政府在法律、财务上是相对独立的,。我国地方政府服从中央政府的统一管理的情况下,地方政府在很多管理权限和财务上都是不独立的,所以不存在法律意义上的“破产”。

  最近若干年来,中国许多地方政府债务负担比较重,。公开统计数据反映,有很多一些地方政府面临比较很大的收支缺口压力,。当然背后的,在中国目前的体制下,它们化解的办法有很多办法,如果自身偿还不了可以转嫁,如转嫁给企业、老百姓和上级政府等,让上级政府甚至中央政府来救,而中央政府最后无非就是印钞票、发债券,最终还是由全体老百姓来承担。但是转嫁会带来很多负外部性,给其他的主体带来很大副作用,所以我们还是要高度重视地方债务问题,尽可能控制地方债务过快增长。

  如果地方债继续膨胀下去,会影响地方经济发展和社会稳定,会导致当地企业发展环境恶化,失业率上升,政府财政收支缺口压力增加,导致政府没有钱解决老百姓的福利保障和民生开支问题,影响地方社会稳定。在我国,地方债务风险还会转嫁到外部,除了转嫁给当地老百姓、当地企业之外,还可以转嫁给上级政府,让上级政府甚至中央政府来救,而中央政府无非就是印钞票、发债券,最终还是由全体老百姓来承担,为中国整体经济制造麻烦,对老百姓的利益造成很大损害。

  中国新闻周刊网:底特律破产之后,美国联邦政府并没有救市,这样就把债务风险控制在一个城市,而没有转嫁到外部,这种做法中国是否可以借鉴?

  李佐军:我觉得可以借鉴,尽管中国的体制和美国不一样,不可能完全照搬,但是这个方向、思路、原则是可以借鉴的,它。破产实际上是一个止损的办法,也是一个把责任、权利边界厘清的办法,符合公平竞争的市场规则要求。一个城市没搞好,它就要承担相应的代价,不能让别人去承担。通过“破产”,一方面是止损,一方面是维护了社会公正。而中国地方政府债务进行外部转嫁的方式,实际上影响损害了社会公正,也影响了其他发展得好的地方的积极性,。如果每一个城市都弄得资不抵债,又反正有人兜底,可以都就可把问题推给上级政府,推给国家全体老百姓,推给下一任,这就会有形成巨大的“道德风险”,形成很不好的示范效应。

  所以,我们应该设计更完善的责任追究制度,重大的投资决策失误,只要不是因为不可抗拒的外部原因造成的巨大的亏损,都要追究到原始的决策者,哪怕他已经调离岗位。当然,比较麻烦的是到底如何追究这个失误责任是一个难题有多大?,到底是具体的方法涉及到经济处罚、党内处分,还是、行政处罚,还是要坐牢、法律责任,还是家产全部充公,这在操作上还不太具体,应该要把这些问题落实等,。处理的基本原则是这还是责、权、利对称的原则,以及损失和处罚对称,有多大的权利,就要承担多大的责任。决策好了可以享受荣誉,决策失误了就要承担应有的代价。

  美国是成熟的市场经济国家,底特律采取破产保护的方式值得借鉴。如果一个城市确实资不抵债,申请破产保护是相对合理的选择。如果硬撑下去,反而会造成更大的损失,通过破产止损本身就是一种效益。中国一些产能过剩的行业和企业,以及负债过重的城市也可借鉴底特律的做法,确实资不抵债、经营难以为继时可以申请破产,及时止损。将债务负担转嫁是不符合市场经济规则的,也不利于实现整体资源的优化配置。

  中国新闻周刊网:中国的地方债已经让人情况堪忧,未来的城镇化进程,势必会很可能继续吹大地方债务泡沫,我们应该如何防范系统性债务风险的产生?

  李佐军:中国城镇化的潜力还比较大,至少还有20年加速发展的潜力,。城镇化确实能优化资源配置、提高国民经济效率、扩大内需,这些都没有问题,。问题是以什么方式和模式来推进,最重要的问题是,是由政府主导,还是市场主导。我认为,城镇化是一个自然的历史过程,主要应该靠市场主导,政府要顺应城镇化的规律,按照市场的原则,进行适当的引导,。政府绝对不能唱主角,不能跨越发展阶段,拔苗助长,不能为了追求自己的政绩,人为地推进城镇化,更不能把城镇化搞成“造城运动”。

  要推进城镇化建设,必须先推进“城镇化改革”,包括户籍制度、土地制度、财税制度、考核制度等改革,如果这些都改革都到位了,让人口和生产要素在城乡之间、不同的城市之间自由流动,那么城镇化就会健康持续地往前推进,如果我们不先推进“城镇化改革”,而是在现有体制机制下推进城镇化,那一定会出现一系列问题。城镇化要遵循规律,循序渐进,不要想一口吃成个胖子。

  中国新闻周刊网:现在法律规定地方政府没有发债权,只能通过投融资平台融资,其间产生了很多黑箱操作,如果把发债权归还地方,在资金的安全上是否更有保障?

  李佐军:地方发债比投融资平台稍微好一点,。投融资平台是把政府作为企业来运作,来满足自己大规模建设发展的需要,这是这么多年来房地产高速发展的金融方面的推动力,。地方发债相对来说要更规范一些,因为债务是相对成熟的一个金融品种,有明确的法律边界。但是在目前中央政府兜底的体制下,尤其是在没有相应的监督和惩罚制度的情况下,如果允许地方政府有发债权,那么作为一个责任主体,一旦发债出了问题,就要能够承担相应的责任,如果没有相应的监督和惩罚制度,那么地方政府很可能就会超越自己的还款能力和发展阶段,任意扩大发债规模,没有节制地发债,形成道德风险,进一步加剧地方债风险。,因为反正有中央政府兜底,中央政府是可以印钞票的。

  在美国,联邦制下就不会出这种问题,联邦政府不会理你这事,所以,如果要把发债权下放给地方,我们要看地方政府是否具备发债主体的法律资格和条件,同时要建立相应的约束、监督和惩罚机制,以避免上述情况的出现。在目前体制下,我们地方政府发债,很有可能出现这种道德风险,就是超越自己的还款能力和发展阶段,任意扩大其发债规模。

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