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李佐军:新型城镇化需重“软规划”

——专访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军

作者:李佐军  时间:2014-04-16

 

  软规划是指概念规划、战略规划、定位规划、产业规划和体制改革规划等。

  硬规划是指土地利用规划、城市建设规划等,一般由具备相应规划资质的单位进行设计,政府愿意给的钱较多。

  新发布的《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》(以下简称《规划》),是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

  在新一阶段的城镇化进程中,尤其要避免过去城镇化暴露出来的问题,比如城市发展模式粗放,空间分布和规模结构不合理,“城市病”问题日益突出,生态环境和历史文化遗产保护不力等问题。

  “这些问题既与体制相关,也与目前规划制定本身的模式有关。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为,体制上的问题要通过目前正在大力推进的改革来解决,而在现有体制下,改变规划目前“重硬规划、轻软规划”的现状,则是避免过去城镇化模式的重要途径。

  规划必须有“规则”

  记者:新出台的《规划》在实施过程中的严肃性如何保障?是否会和之前的规划一样“墙上挂挂”?

  李佐军:对于所有的政府规划来说,都应该具有严肃性;在具体实施过程中,应该按照规划既定的框架执行,而不能成为“墙上挂挂”的摆设。但在现实中,我们看到很多规划确实没有得到有效执行。针对这次出台的《规划》,我个人认为还是和之前的类似规划有所区别。

  首先,因为推进新型城镇化是当前十分重要、也十分紧迫的工作,党中央、国务院非常重视;其次,《规划》前后经过多年的酝酿,反复修改,融合了多方意见;再次,《规划》出台前后均受到上上下下各方面的高度关注。

  在此种情况下,与其他规划相比,《规划》的严肃性应更好一些。尽管如此,也不排除一些地方仍然有“墙上挂挂”的可能性。因此,应该采取有力措施予以避免,主要有两个方面的手段。

  一方面,对于《规划》中的核心内容,要以法律的形式将其固化,确保不越“红线”;另一方面,《规划》在执行过程中,一定要增加社会参与度。《规划》的执行不应该仅仅由各级“领导”指导进行,而应该设置相关程序,让社会相关阶层广泛参与。通过法律程序和社会参与并行,可以有效保障《规划》在执行中的严肃性。

  记者:长期以来,我国一直存在着城市、土地、环境保护和国民经济发展规划等多个规划之间不协调的问题;而在具体执行中,各规划互相矛盾的现象屡见不鲜。这一问题应该如何解决?

  李佐军:“规划”是一个复杂体系。某个具体城市和地区,都会有经济社会发展规划、城市发展总体规划、土地利用规划等“三规”。这3个规划由发改、住建和国土3个不同的主管部门负责制定和实施。按规划制定原则来说,应该是“三规合一”,统一思路、统一程序,形成相互配套、互相衔接的体系,但因为各种原因往往没有很好地衔接起来。

  除了“三规”之外,还有环境保护规划、产业发展规划以及现在的城镇化规划等某个领域的专项规划。像城镇化规划,之前只是在总体规划里涉及到,较为简约地确定到某个时间节点达到某个人口和城市建设规模等。但现在独立出来,是为了凸显“新型城镇化”的重要性。这些专项规划,各自侧重点不同,与“三规”之间也存在如何协调、统一的问题。

  实现各规划之间的协调统一,需要从两个层面去努力。

  首先,是体制上要协调。在体制上,各种不同规划的主管部门要协调好规划的制定和实施,否则,不同部门只站在本部门角度制定和实施相应规划,会导致规划出现不协调问题。

  其次,制定规划的单位要协调。在现有体制下,地方政府一般委托不同的设计机构和专家团队做不同的规划。各规划承担机构和参与方应该加强交流互动,做好不同规划之间的衔接,避免规划成为“几张皮”。

  但最重要的,还是要从立法、标准等方面做好协调。规划必须有规则,才能实现不同规划之间的协调和有机统一。

来源:中国环境报 [关闭] [收藏] [打印]

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