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李佐军:用最严的制度建设最美的中国

  时间:2015-12-22

  湖北日报讯 图为:李佐军 

  图为:李佐军

 

   十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出:坚持绿色发展,着力改善生态环境。《建议》强调要实行“最严格水资源管理制度”、“最严格的节约用地制度”、“最严格的环境保护制度”,等等。为什么在推进绿色发展中要实行这些“最严格”的制度,较之以往有什么新突破?这些“最严格”的制度究竟能起什么作用,如何才能落到实处?为此,本报记者采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军。 

    制度是解决绿色发展的牛鼻子 

    记者:推进绿色发展,制度为什么非常关键? 

    李佐军:与以往的五年规划相比,“十三五”规划《建议》形势分析客观、目标非常明确、发展思路清晰、规划内容全面、发展措施具体。在非经济规划中,绿色发展规划尤其醒目。而在推进绿色发展中,对制度的强调又特别突出,多处出现“最严格制度”的字眼。 

    这是因为,制度是解决绿色发展的牛鼻子,是关键抓手。制度是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。绿色发展推进得怎样,说到底取决于政府、企业、组织、个体的行为怎样。如果大家都采取有利于绿色发展的行为,绿色发展就会好起来。如果大家都采取不利于绿色发展的行为,绿色发展就会打折扣,甚至很差。而决定人们采取有利于绿色发展行为的一个关键,便是强有力的制度。因为制度是关于各主体责权利的安排,可以用来约束人、激励人。一句话,制度引导行为,行为导致绿色发展的结果。国内外的经验教训启示我们,在推进绿色发展上,没有强有力的制度保障不行。而有了科学、完善的法律法规等制度,就能实现绿色发展的目标。比如英国,在其工业化过程中曾经“毒雾”弥漫,后来通过出台严厉的法律制度,经过持续治理,效果非常明显。在我国,近些年来也在制定各种绿色发展的制度,如节能减排及相关标准等等,比较好地引导了人们的行为。 

    系统又具体,全面又突出重点 

    记者:《建议》对“十三五”绿色发展提出了哪些制度安排? 

    李佐军:《建议》对绿色发展的制度安排,既系统又具体,既全面又突出重点。在贯彻十八大报告、十八届三中全会决定、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》的基础上,对绿色发展的制度建设作出了许多新的安排和突破。如“两个试点或试验”、“八项制度”等,就是有力的证明。 

    记者:“两个试点或试验”涉及的是什么制度? 

    李佐军:“两个试点或试验”是指设立统一规范的国家生态文明试验区,探索实行耕地轮作休耕制度试点。前者是确定典型地区,探索生态文明的制度体系和发展模式。后者重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点,安排一定面积的耕地用于休耕,对休耕农民给予必要的粮食或现金补助。过去,有些地方耕地利用过度,造成土壤板结,还有些耕地本身就不必用那么多,因为造成某些农产品产能过剩。正如习总书记所指出的,在确保粮食安全和群众收入的前提下,通过休耕制度,给予土地必要的修养生息,是可行的,也是必须的。 

    记者:“八项制度”的内涵是什么? 

    李佐军:“八项制度”,一是实行最严格的环境保护制度、水资源管理制度、节约用地制度。这是亮点,推进绿色发展,要触动很多人的利益,如果轻描淡写、和风细雨,只能是隔靴挠痒,不能解决问题,只有用“最严格”的制度才能管住一些人手脚,从而达到最佳效果。二是建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度,这是与十八届三中全会确定四大环保市场相配套的制度,这一制度制定与实施,将会使用能、用水、排污、碳排放更规范而有章可循。三是实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构,承担其人员和工作经费,市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制,县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构。这样做,有利于打破地方利益保护的藩篱,也便于实行跨区域的环保一体化运作,提高环保的力度与效率。四是建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。这项制度十八届三中全会已有安排,这次则强调得更加明确具体,涉及到方方面面的工作,环保部门内部首先要优化调整,才能适应这一制度的实施。五是重点生态功能区实行产业准入负面清单制度。这是划清行为边界,设定准入门槛,很有必要。六是建立横向和流域生态补偿机制。通过补偿机制体现公平公正,有利于形成生态环保的共识与合力。七是探索建立跨地区环保机构,开展环保督察巡视,建立全国统一的实时在线环境监控系统。这是借鉴反腐经验,开展环保督察巡视,及时发现问题、及时反映问题,并做到及时解决问题。八是完善天然林保护制度等。这项制度以前有,现在则强调更加完善,有利于平衡当地保护与发展的关系。 

    把制度变成掷地有声的行动 

    记者:有人担心,上述制度非常好,但到了地方,往往会与“稳增长”产生一些矛盾,怎么才能平衡以制度保环境与稳增长的关系? 

    李佐军:稳增长和保环境是我们都要的结果。但二者之间既有协调的一面,也有矛盾的一面。协调的一面表现在:发展绿色低碳产业和循环经济既可稳增长也可保环境;部分环保投资可以拉动经济增长;好的环境有利于招商引资;保环境可以促进环保技术进步;保环境可以保障人的健康,增加人力资本等。矛盾的一面表现在:提高环保标准和设生态红线会限制行业的发展空间;环保的公益性投资会产生挤出效应;环保罚款会增加企业的成本等。要强调稳增长,就要大力发展对增长贡献较大的产业特别是工业,而这要消耗较多的资源能源,排放较多的污染,总之不利于环保。而要保环境,就要提高环保标准,尽可能少地发展资源消耗多、排放大的产业,而这会影响增长。在这种两难选择面前,我们要尽可能在二者协调的方面使力,把握好平衡。 

    记者:如何把促进绿色发展的各项制度落到实处? 

    李佐军:知易行难。制定制度不难,难在变成掷地有声的行动。应该正视,以前有关节能减排制度制定的不少,但真正落到实处的却不多。因此,要把《建议》中关于绿色发展的制度在“十三五”期间落实好,还需要下一番大功夫。具体而言,要做好以下几方面的工作。 

    其一,加强对绿色发展意义和内涵的宣传。特别是对落实相关制度的宣传,真正达到启蒙、教化的作用,凝聚人心,形成共识,让全社会的每个成员,从内心深处对绿色发展、改善生态环境,有清醒明确的认识,让绿色生产、绿色生活真正成为每一个人的自觉与习惯。 

    其二,建立完善落实的体制。任何一项制度的落实,都涉及到谁来落实的问题。谁来落实,首先涉及到体制。从以往的教训看,体制不顺,部门之间责权利不分,内耗多,等等,都在很大程度上弱化甚至阻碍了制度的落实。因此,理顺体制,明确落实的主体,构建落实的链条,划清各自的责任边界,乃当务之急。 

    其三,把《建议》设计的各项制度逐条细化,变成可具体操作的细则。 

    其四,强化公众参与。绿色发展与群众的生产生活息息相关,公众是绿色发展的主体,也是绿色发展的受益主体。群众的力量是最伟大的力量,要调动广大群众参与绿色发展的积极性、主动性,放手让他们参与绿色发展,监督绿色发展,为绿色发展献计献策,这样才能形成绿色发展的源头活水和不绝动力。 

    其五,加强对制度落实的考核、评价与奖惩。在落实绿色发展制度上,不能做好做坏一个样,要做到奖惩分明。要以大数据为基础,通过科学的监测、统计、核查、评价,该处罚的坚决处罚,该奖励的大胆奖励,以此促进制度的有效落实。

来源:湖北日报 [关闭] [收藏] [打印]

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