倪红日:缩小居民可支配收入和财产差距的税收政策选择

作者:倪红日  时间:2017-03-27

  世界经济正面临全球化逆潮的严峻挑战。收入分配差距扩大和中产阶层的减少,是导致民粹主义和孤立主义兴起,进而形成全球化逆潮的重要原因。中国正处于经济社会转型的关键时期,扩大中等收入群体,既是经济社会转型升级的重要支撑,又是坚定推进自由贸易和经济全球化的重要条件。鉴于此,中国(海南)改革发展研究院与挪威城市区域研究所于2017年3月27-28日在海南省海口市中改院国际学术交流中心共同举办以“扩大中等收入群体——经济全球化新挑战、新动力”为主题的第九届中挪社会政策论坛暨第82次中国改革国际论坛,邀请来自中国、挪威和其他国家的专家学者、智库、企业、政府官员等围绕经济全球化逆潮背景下中等收入群体形成发展的相关议题进行深入研讨。中国改革论坛网进行全程直播:

   

  国务院发展研究中心研究员倪红日在第九届中挪社会政策研讨会上的演讲

  2017年3月27日

  经济学中的主流观点之一,认为经济增长与收入差距之间存在着密切的因果关系。经济衰退和增长乏力的很重要原因是收入差距过大引起的需求不足,使得总供求不平衡;因此,经济增长的必要条件之一,是通过缩小收入差距,达到增加有效需求目的。作为经济追赶型国家,中国在过去30多年的经济高速增长阶段,把“增长是硬道理”作为首要经济目标,并没有将缩小居民收入和财产差距作为首要的经济和社会政策目标。

  目前,中国的经济高速增长阶段结束,正在向经济中高速转型,经济下行压力增大。在国际和国内经济总供求失衡,总需求不足的条件下,需求侧管理政策必然涉及到收入差距问题,通过缩小收入差距,扩大有效需求是解决总需求不足的一个重要思路和途径。在这个阶段,中国是否应该提升缩小收入差距这一社会政策的重要性,很值得考虑和研究。

  1. 中国居民可支配收入差距现状 

  根据国家统计局2017年1月20日公布的《2016年国民经济实现“十三五”良好开局》报告中,关于居民收入稳定增长,城乡差距继续缩小一段中的数据,按照全国居民五等份分组,居民可支配收入差距情况如下图所示:

 

  图1:2016年居民可支配收入差距示意图

  扩大中等收入群体规模的重要途径,笔者理解就是缩小高收入群体与中等收入、低收入群体之间的收入差距,尤其是要缩小高收入组与低收入组的差距,扩大中等收入群体的收入。

  2. 逐步缩小居民可支配收入和财产差距的政策目标 

  基于全面实现小康社会目标的需要,以及宏观经济管理政策的必要措施,在保证经济中高速增长的基础上,将逐步缩小居民可支配收入和财产差距作为重要的社会政策目标。

  在“十三五”计划期间,完成7000万贫困人口脱贫的攻坚任务。这一任务的完成,实际上就是通过脱贫,增加低收入群体的收入水平,客观上应该缩小了低收入群体与中等收入和高收入群体之间的收入差距。

  在“十四五”计划中,建议提出将高收入群体与中等收入群体、低收入群体的收入倍数缩小的明确指标要求。比如提出如下的指标要求:

 

  图2:“十四五”居民可支配收入差距预期

  3. 目前中国税制对缩小收入差距的作用很小 

  总体来看,目前中国税制起到缩小收入差距的功能很弱,如不加以调整和改革,将不利于缩小收入差距,扩大中等收入群体规模。这主要有两个方面的原因:

  3.1 中国税制的间接税和直接税比重相当[1],各占税收总收入比重的40%多;相对于美国这种直接税为主体的国家,中国间接税比重相对较高,而直接税比重相对较低。尤其是中国的个人所得税和财产税,占税收总收入的比重都是很低的。详见下图,2015年,中国的间接税三大税种:国内增值税、消费税和营业税占总税收比重48.8%;企业所得税和个人所得税合计占总税收的28.6%,其中个人所得税仅占总税收的6.9%。

 

  图3:2015年中国税收结构图

  数据来源:根据财政部网站《2015年全国一般公共预算收入决算表》计算 

  中国的这种税制结构,在收入分配上具有明显的累退性。由于间接税的税负主要由居民消费环节承担,收入越低者负担的实际税负越高;反之,收入越高者负担的实际税负越低。根据国家税务总局2016年重点课题《个人所得税改革方案及征管条件研究》报告中的数据:2012年城镇居民最低收入户现金消费占平均可支配收入的比重为88.88%,随着收入的提高,消费占收入的比重逐步降低,最高收入户所占比重只有59.01%。这种税制的累退性表明,中国现行税制不仅难以调解并缩小收入差距,而且增加了中低收入群体的实际税收负担。

  3.2 个人所得税制度对调节收入差距功效很低

  财税研究界对中国现行个人所得税调节收入差距的效应研究,基本上一致的判断是个人所得税在调节收入差距上发挥正效应,但功效不显著。比如,詹新宇、杨灿明的研究[2]结论:运用MT指数方法对1985-2013年的基尼系数对比分析,发现税前和税后基尼系数的差值(即MT指数)非常小,均值为0.0003,最高也仅为2005年的0.00031,这表明我国个人所得税对居民收入分配差距调整的作用整体上是正向的,但其正向调整的力度并不大。

  我国个人所得税调节收入差距的功效不显著的主要原因:一是个人所得税的主要来源是工薪阶层,以2014年为例,65.34%的个人所得税收入来自工资薪金所得。[3]对于高收入者和收入来源多元化的个人所得征税是薄弱环节。二是实行分项计征的现行个人所得税制度,在一定程度上,降低了对高收入者征税的累进税率。从现行税制税率的设计来看,十一个分项计征项目,只有三项即是工资薪金所得、个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得实行累进税率,对于其他八项所得,尤其财产类收益所得都实行的是比例税率。三是个人所得税的征管还处于代扣代缴为主的模式,高收入和多元化收入税源的监控体系基本真空状态;税源管理粗放,监管措施不力。列举一个实际例子[4]:C国的一个中国移民,在C国购买了5处豪华房产、6辆名贵汽车,但是在C国一直按低收入申报纳税,这种做法引起了C国税务机关的注意,他们分析该移民的收入主要来自中国。移民国税务局通过我国驻国际联合反避税中心(JITSIC)代表处向国家税务总局提出协助请求,广东省中山市地税局历时两年半,最终找出了当事人持股企业的隐名股东的证据,依法追缴个人所得税税款3474.37万元。这个案例的启示是,我国税务机关在征收个人所得税中,对于这类经营所得的征管是一个薄弱环节,类似的这类情况可能不是少数。

  根据以上分析,为了使我国税收能够更好地发挥调节居民收入和财产差距的作用,应该从调整税制结构、改革个人所得税制度设计、强化个人所得税征管、完善财产税制度四个方面入手。

  4.  中国税制结构调整将朝着提高直接税比重的方向发展

  十八届三中全会关于深化社会主义市场经济改革的决定中明确指出:在我国税制中逐步提高直接税比重。在保持宏观税负总体稳定前提下,(近两年来,由于全面的减税政策,实际的税收占GDP比重已经由2012年的19.4%下降到2016年的17.5%),意味着对税制需要进行结构性调整,在逐步提高直接税比重同时,降低间接税的比重。在目前国际经济和国际税收竞争日益激烈的情况下,企业的竞争力与税收制度设计和税收负担有着很密切的关系,因此我国税制结构的调整——降低间接税比重和提高直接税比重,已经到了一个重要的窗口期。

  4.1 税制结构与经济发展阶段的关系

  根据对世界一些主要经济体税制发展演变史的考察,尤其从美国现行税制形成的历史考察,直接税为主体的税制结构与经济发展阶段有一定关系,但是又不构成必然联系。以美国税制的发展过程为例。1783-1861年,美国税制是以关税为主的间接税体制;1861年美国南北战争爆发,为了筹措经费,经国会通过,联邦政府开始对年所得800美元以上的个人征收3%的个人所得税。战争结束后,1872年个人所得税被废止。1913年,美国宪法修正案重新恢复开征个人所得税。20世纪30年代以后,个人所得税上升为主要税种。[5]当时美国的人均GDP也只有700-800美元。[6]从美国个人所得税开征和发展的过程看,首要的目的是筹措政府财政收入,逐步加入了累进税率设置,用于调节收入差距。

  从目前中国经济发展的阶段看,人均GDP已经达到8000美元以上,征收个人所得税的规模依然不大,这与经济发展阶段可能没有必然的联系。关键在于税制结构设置和税收征管模式,如果再深入地讲,税制结构特点与政体和民主制度建设有关,政府向企业征税和向自然人征税,对征管模式的要求是不同的。更多地对自然人征税,要求政府财政支出的使用更加透明,有利于公民对政府的监督。中国现在已经到了税制结构必须调整的时期,降低对企业税收的依赖,提高对自然人征税的税制和征管建设,这不仅有利于提高中国企业的国际竞争力,而且有利于调节收入分配差距,这两个方面的需要都已经迫在眉睫了。

  4.2 中国税制的调结构是财税改革的重头戏

  调整税制结构,就是不仅要对直接税进行改革和完善,同时对间接税要进行调整。概括地讲包括:对个人所得税的完善;对企业所得税的调整;对房地产税收制度的整合和改革;对后“营改增”的增值税的规范和立法;对消费税的完善等。可见,本世纪的中国税制的结构性调整实际上涉及到中国税制中所有主要大税种的改革和完善。可以肯定地讲,不是一个小工程,而是一个大工程;不是“速决战”能够解决的,而是需要一个“持久战”。

  5.  个人所得税如何在缩小居民可支配收入差距方面强化力度

  提高个人所得税在缩小居民收入差距的作用,主要包括完善个人所得税税制和强化征收管理两个方面;这两个方面的关系是两者互为另一方面的前提。税制设计和完善是征收管理的前提条件,而征收管理能否实施又是税制设计的前提条件。个人所得税的改革和完善的目标是“建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制”。这个目标是在1996年“九五”计划提出的,至今已经跨越了5个五年计划,依然在改革的进程中。关键点应该是征管条件推进落实的比较慢。综合计征个人所得税依靠整个社会,尤其是银行系统有关个人信息必须与税务系统能够共享,税务机关在能够全面掌握个人各类信息的基础上才能实施综合计征。目前这一税收征管的准备和信息系统的建立正在推进。 

  下面就个人所得税制度改革的几个热点问题,谈点个人看法:

  5.1 不宜再统一提高个人所得税费用扣除标准(简称免征额)

  2006年以来,我国曾三次提高了个人所得税的免征额:2006年从800元/月提高到1600元/月;2008年由1600元/月提高到2000元/月;2011年由2000元/月提高到目前的3500元/月。仅2011年免征额调整就减少了6000万个人所得税纳税人。[7]自此,个人所得税的征税范围和纳税人都大幅度减少。

  结合国家统计局对居民可支配收入的统计数据,目前个人所得税只是针对年所得收入在42000元以上(月收入3500元)的人征税,也就是大体相当于对20%的高收入群体和少部分中等偏上群体征税,对低收入和部分中等收入群体是不征个人所得税的[8]。

  从上述分析可见,考虑到整个税制结构调整的要求,目前个人所得税的费用扣除标准还需要研究,不宜统一笼统地再提高。最重要的是,为了提高个人所得税扣除费用的公平性,在实行了综合与分项计征得税制改革后,将有针对性地对一些支出费用,在综合计征基础上进行抵扣,以尽量精准地减轻部分纳税人的负担,这种制度设计是比较公平、规范和科学的。这一改革已经在设计和制定方案之中。

  5.2 对财产性收益征税管理

  与调节收入分配差距相关性比较高的是对个人财产性收益的征税管理,这是目前我国个人所得税征收管理的“软肋”,也是个人所得税改革和完善的重点之一。在现行个人所得税制度设计中,虽然已经都涉及了这些财产性收益,但由于没有实行综合计征,累进税率并没有很好地全面发挥调节收入的作用。同时,由于税收征管制度的条件不够,税务机关难以全面、及时掌握个人的全部收入信息,因此很难在综合计征的基础上计算累进税率,这样,使得高收入者来自财产收益的部分,只能按照低档税率征收。

  税收征管的难度还来自经营主体的收入费用化问题,比较普遍的现实做法是,一些企业利润长期不予分配;有些投资人和公司创办者只领取1元年薪,而将个人的消费性支出如购车、购房等开支从企业出账,客观上规避了缴纳个人所得税,对于这样的做法,需要通过税制的完善和强化税收征管来加以控制。

  5.3 强化税源监控的社会管理

  对个人所得税税源的监控,有赖于全社会的信息管理共享和纳税环境的优化。这绝不是税务机关自身能够做到的,所以需要全社会的努力和政府各个部门的通力协作。顶层设计是首要的。

  目前比较现实的是银行等金融机构的个人信息能否与税务机关共享,或者是在什么条件下共享,通过怎样的合法程序共享?这些制度设计还在研究之中。这些问题的解决是个人所得税改革和完善的前提条件,否则税源监控不到位,综合计征就无法真正实现。

  5.4 税收征管法律制度还不适应对自然人税收征管,需要修改和完善。

  现行中国的《税收征管法》主要针对企事业纳税人,相对缺乏针对自然人纳税人的相关配套法律措施。包括税收债权保障措施、反避税措施中自然人主题的缺位,税收优先权、代位权和撤消权制度的规定等。所以,在个人所得税等直接税改革、修改和完善的同时,税收征管方面的相关法律也必须修改和完善。 

  5.5 中国的纳税人意识有待提高

  多少年来,中国的老百姓已经习惯了交纳间接税,相对地比较抵触直接税,这样的纳税意识是将间接税改为直接税的最大障碍之一。为此,需要大量地普及财税知识,让老百姓认识到为什么在中华人民共和国宪法中要规定公民的纳税义务。也要从经济原理上说明公民为什么要纳税,它的经济实质是老百姓购买公共产品和准公共产品用于自身的消费,就像购买粮食和食品一样,只是购买的方式不一样而已。提高中国公民的纳税意识,是税收制度改革和结构性调整的重要前提。

  6.  房地产税收如何缩小财富差距

  根据李实课题组的研究,2013年的财产差距的基尼系数接近0.7,在2017年2月《中国慈善家》杂志采访李实时,他认为,财产的差距会继续扩大。如何来使这种财产差距扩大得到控制甚至缩小,确实是值得研究的问题。

  保有环节的房地产税,被认为是调节财产差距的重要政策工具。从理论上分析,保有环节的房地产税增加了持有人的税收负担,使房地产持有者的成本增加,在房地产供求基本平衡状态下,这种税收负担基本上难以转嫁给需求方。持有者成本增加会将拥有过多财产人的收入集中在政府手中,同时也会降低财产多的人收益。从这个意义上,房地产税能够调节财产差距。

  在实践上,房地产税能否真正达到调节财产差距的作用,还有赖于房地产税制的具体设计。这其中涉及到:房地产税制的目的——是以筹集收入为主,还是以调节财产差距为主?前者的目的为主,房地产税将采取普遍征收的制度设计;后者目的为主的话,将采取对多占有房地产的少数人征收。另外,不同目的下的税率设计也会不同。前者的目的下,采取较低税率比较合适;而对于后一个目的,则要采取高税率或者累进性的税率。当然,房地产税的目的也可以两种目的兼顾,这样在税制要素的设计上,会有多种方案的选择。目前,房地产税制的方案依然在讨论和设计之中。

      [作者单位:国务院发展研究中心]

 


  [1]这个判断是基于将社会保障收费作为税收,统一计算直接税和间接税比重。如果不考虑社会保障收费,中国税制是以间接税为主体的。 

  [2]詹新宇,杨灿明.个人所得税的居民收入再分配效应探讨[J].税务研究,2015(7):54-59. 

  [3]国家税务总局科研所、北京市地税局、中国社会科学院财经研究院联合课题组报告:《个人所得税改革方案及征管条件研究》,第13-14页 

  [4]资料来自中国税务报。 

  [5]参考资料:北大-林肯土地研究院课题组:《间接税和直接税关系演变国际比较与分析》 

  [6]数据来源:美国商务部分析局:《美国年度国内生产总值(1929-2013)》 

  [7]《新个税法等法律法规今施行 6千万人将不缴个税》[EB/OL].中国新闻网,2011-09-01. 

  [8]居民可支配收入与个人所得税的费用扣除额之间不完全对等,前者是人均可支配收入,后者是生活支出费用,但收支存在一定的对应关系。 

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