宋圭武:论土地问题中的公平与效率

作者:宋圭武  时间:2015-08-03

  土地收益有两个部分:一部分是来自自然的收益;一部分是来自劳动的收益。而对于来自自然的土地收益,公平的分配原则应是全人类平均分享。而对于来自劳动的土地收益,公平的分配原则应是按劳分配,也就是多劳多得,少劳少得。如何建立有效的土地所有权归属,应根据不同情况不同处理。这里核心是要体现公平与效率的有机结合。总体而言,国家在土地收益的分配原则上,应限制个人来自土地产权的收益,应将大部分来自土地产权的收益通过税收让全民平均分享;同时,国家要保护和鼓励来自土地的劳动收益。这是实现土地制度公平与效率有机结合的有效途径。另外,土地产权制度选择也要考虑如何与特定的人文精神背景相结合的问题。

  土地问题涉及很多方面。如何在土地问题中实现公平与效率,是土地问题最重要的问题之一。下面笔者谈谈个人看法,供大家参考。

  一、土地是人类的神

  土地是人类的神,土地掌控着人类的生与死。《管子》认为,“地者,万物之本源”,“夫民之所生,衣与食也。食之所生,水与土也”。由于土地对人类如此重要,人们为了表达对土地的敬畏和感恩,土地往往也就成了人类崇拜的对象。如在中国,自古就有对土地神的崇拜。《左传通俗篇》有云:“凡有社里,必有土地神,土地神为守护社里之主,谓之上公。”

  土地也是国家发展的根本。孟子就说过:“诸侯之宝有三:土地、人民、政事。”《商君书》说,“意民之情,其所欲者田宅也”。马伯煌先生指出:“地者,政之本也,是故地可以正政也”;“理国之道,地德为首”;“地不平均和调,则政不可正也”。

  从古至今,土地一直是人类最重要的生产要素。威廉·配第说:“土地是财富之母,劳动是财富之父。”作为生产要素,土地问题的核心是公平与效率的均衡。所以,关注土地问题,既要关注公平问题,也要关注效率问题,而不能只顾一面而不顾另一面。而土地问题的公平与效率,核心又是土地收益问题,也就是分配土地收益,最终既要符合公平原则,也要符合效率原则。

  二、在土地问题中如何实现公平

  下面,我们探讨在土地问题上如何实现公平。我们先对一般的公平范畴进行一些讨论。

  怎样才算公平?从古至今,有许多哲人都对此进行了论述。古希腊哲学家柏拉图在《理想国》里就探讨了公平正义问题。柏拉图强调公平既和谐,正义是个人和国家的美德。被马克思称为“古代最博学的思想家”,并被后人称为“伦理学”之父的亚里士多德认为:“公平就是赋予平等的人以平等的权利,给不平等的人以不平等的权利”,①“人们都承认应该按照各人的价值为之分配的这个原则是合乎绝对正义的”。②“政治权利的分配必须以人们对于构成城邦各要素的贡献的大小为依据”。③在我国的儒家思想里,所谓公平,实质是指等级内部的相对公平。一些宗教信仰者认为,公平就是在“上帝面前人人平等”。法国《人权宣言》认为:公平就是人人能够享有相同的权利。18世纪的德国哲学家康德认为,公平作为一个道德律令是理性为自身设置的一个道德命令,它是理性自由选择的结果。卢梭认为,人类的不公平分为两种:一种是“自然的或身体上的不公平”,它是基于自然,由年龄、健康、体力以及智慧或心灵的性质不同而产生的;另一种可以称为精神上的或政治上的不公平,因为它是起因于一种协议,由于人们的同意而设定的,或者至少是它的存在为大家所认可的。

  对于公平,马克思和恩格斯以历史唯物主义为基础给出了解释。马克思和恩格斯认为,任何社会的公平都不是抽象的、绝对的和永恒不变的,而是具体的、相对的和历史的,不同的社会存在着不同的公平观念。“权力决不能超出社会的经济结构以及经济结构制约的社会文化发展。”④“公平则始终只是现存经济关系的或者反映其保守的方面、或者反映其革命方面的观念化的神圣化的表现。希腊人和罗马人的公平认为奴隶制是公平的;1789年资产者的公平要求废除封建制度,因为据说它不公平。在普鲁士的容克看来,甚至可怜的行政区域条例也是永恒公平的破坏。所以,关于永恒公平的观念不仅因时因地而变,甚至也因人而异。”⑤“一切人,作为人来说,都有某些共同点,在这些共同点所及的范围内,他们是平等的,这样的观念自然是非常古老的。但是现代的平等要求与此完全不同;这种平等要求更应当是从人的这种共同性中,从人就他们是人而言的这种平等中引申出这样的要求:一切人,或至少是一个国家的一切公民,或一个社会的一切成员,都应当有平等的政治地位和社会地位。”⑥

  哈耶克认为,社会的公平应是机会均等,而不是权利平等,更不是结果均等。而机会均等又要以自由的存在作为前提,没有自由就不可能实现机会均等。自由的市场机制是一种机会均等和自由竞争的机制。哈耶克认为,自由竞争的市场制度是公平的制度安排,是实现公民机会均等的制度保证。

  诺齐克的公平原则基于权利。诺齐克认为,一个人的持有是否正义,要看其是否对其持有之物拥有权利。如果一个人对其持有是有权利、有资格的,那么他的持有就是正义的。

  大卫·米勒认为,公平原则与人类关系模式密切相关。他区分了三种人类关系模式,即团结的社群、工具性联合体以及公民身份。在这三种不同的关系模式中,公平原则分别是按需分配、应得与平等(大卫·米勒,2001:27-32)。与之类似,迈克尔·沃尔泽也认为,存在三种不同的公平原则,分别是自由交换、应得和需要,他们适用于不同的领域(迈克尔·沃尔泽,2002:25)。

  罗宾斯坦区分了市场公平原则与横平原则(罗宾斯坦,1988)。他指出,市场过程遵循的是权利原则而非横平原则。供需关系是市场过程中遵循的支配性关系,在这一过程中,行动者是否具有持有、转让、所有等权利是关键所在。

  罗尔斯认为,人的自然天赋的获得类似于纯粹偶然性的“抓阄”,任由自然天赋来确定收入和财富的分配,在道德上是“任意的”,亦即人们由天赋而得到的利益是不应得的。根据正义原则,一个合乎正义的社会体系,应该“使任何人都不会因为他在自然资质的分配中的偶然地位或者社会中的最初地位得益或受损,而不同时给出或收到某些补偿得益”。那些天赋较高的人,只有在改善那些天赋上处于不利地位的人的状况的前提下才有资格享有由自己幸运的天赋得到的好处。由此,为了使所有的人都能获得一种公平的机会平等,社会应该更多注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。

  罗尔斯提出的作为公平的正义的两个原则是:第一,平等自由的原则,即每一个人对于最广泛的基本自由,与其他人相一致的自由都有着相同的权利。第二,社会的和经济的不平等应当满足两个条件:一是公职和职位向所有人开放,即机会均等的公平原则;二是有利于最小受惠者的最大利益,即差别原则。并且罗尔斯认为,第一优先原则平等的自由优先,自由只有为了自由的缘故而被限制。第二优先原则正义对效率和福利优先,其中机会平等原则优先于差别原则。也就是第一原则优先于第二原则,第二原则中的机会均等原则又优先于差别原则。

  正义原则如何得到,罗尔斯认为,为了排除使人们陷入争论的各种偶然因素的影响,有必要假定各方是处在一种无知之幕的背后,即人们不知道各种选择对象将如何影响他们自己的特殊情况,他们不得不仅仅在一般考虑的基础上对原则进行评价。也就是在无知之幕的背后,各方均不知道某些特殊事实。例如,没有人知道他在社会中的地位,没有人知道自己的天资,没有人知道自己的善恶观念,没有人知道自己的心理特征,等等。在无知之幕下,能使各方一致同意的原则就是前面的正义两原则。

  虽然有上述许多关于公平的界定,但笔者认为,公平原则应当体现在政治、经济、文化三个层面。没有政治层面的公平,就不会有经济层面的公平;同样,在文化的深处,若没有公平的精神,政治层面和经济层面的公平也是跛脚的。所以,公平是一个体系,完整的公平应当体现在政治、经济、文化三个层面。

  在政治层面,所谓公平,笔者认为,就是主要要符合罗尔斯的两个正义原则。罗尔斯本人,也主要从政治制度设计层面来考虑公平的正义原则的。在《政治自由主义》一书中,罗尔斯就认为,某种确定的政治制度和社会制度的安排,若更适合实现自由与平等的价值,就必须满足正义的两个原则。

  在经济层面,笔者认为,所谓公平,主要是经济收益的均衡。如何实现经济收益的分配均衡,关键是要搞清收益的最初贡献来源。从理论上看,人类产生经济收益的最初源泉主要有两个方面:一个方面是来自先天的资源收益,如来自地球上的水、土地、空气、各种矿产资源以及宇宙中的一切可以为人类利用的资源的收益等;一个方面是后天的劳动收益,后天的劳动收益主要是指经过人类劳动而产生的收益,如来自计算器、房屋、歌曲、技术等方面的收益等。至于我们常说的一般财产性收益,则不属于最初源泉,而应大体属于先天资源收益和后天劳动收益的一种混合。因为财产是人类在先天资源和后天劳动相结合的过程中形成的,本身是不具有最初性的。任何一种财产性收益,最终都可以溯源归结为先天资源性收益和后天劳动收益两部分。

  对于来自先天资源的收益和来自后天劳动的收益,其涉及到的收益的公平原则应是不同的。

  对于来自先天资源的收益,公平的分配原则应是收益平均分享。为什么应是平均分享原则?这里我们可以做一个“无主的黄金”的假设,假设地球及宇宙中的先天资源就是一块丢在路上的没有主人认领的黄金,人类就是过路人。在现实中,若一群过路人遇到了这块无主黄金,这时,过路人如何分配这块黄金才更为公平?显然就是人人平均分配。对于地球和宇宙中的先天资源而言,人类不仅是假设,实质就是过路人,所以,对于这些地球上和宇宙中没有借助人类的力量而生成的资源的收益,对于每一个来到世间的人而言,公平的分配原则就是大家平均分享收益,这也是为大家所共同接受的一种分配方式。

  对于后天因人类劳动而产生的收益,公平的分配原则应是按劳分配。这里我们假设人类捡到了地球及宇宙这块黄金,这时这群人利用这块黄金开始了劳动,生产了各种产品,但每个人的劳动付出是不一样的,在这种情况下,公平合理的分配原则就是按照每个人的劳动付出支付报酬,也就是按劳分配。

  但问题是,有些人由于遗传等原因,在劳动能力等方面具有先天的不足,但这种不足不能归结为个人的原因。所以,按劳分配也是有缺陷的。为了弥补先天资源收益平均分配和后天按劳分配的不足,就需要有人道原则做补充,其中完善的社会保障制度就是对这种不足的一种必要补充。

  所以,笔者认为,在经济层面,公平的原则主要由三个方面的内容组成:在先天资源收益方面的平均分享原则;在后天劳动收益方面的按劳分配原则;对弱势群体的人道保障原则。这里在先天资源收益方面的平均原则主要体现了一种起点公平;在后天劳动收益方面的按劳分配原则主要体现了一种过程公平;对弱势群体的人道原则主要体现了一种结果公平。

  在文化层面,公平原则的体现就是要有公平精神,就在要在人文价值中要体现平等、对他人的尊重、己所不欲、勿施于人等理念,并且要渗透到大多数公民的意识深处,而客观现实中存在的官本位观念就不符合公平精神。

  下面我们探讨土地的公平问题。

  土地因为主要是一个经济要素,所以,关于土地的公平,主要是体现在经济层面的公平,最终也就主要是体现在来自土地收益分配的公平性上。

  而土地收益主要有两个来源:一个是先天来源;一个是后天来源。土地一方面是先天的,是自然的产品,是上帝给人类的礼物;另一方面,土地也是劳动的产品,因为任何土地都需要经过一定的劳动加工和改造。所以,土地收益就有两个源泉:一个是自然的源泉;一个是劳动的源泉。相应的土地收益,就有两个部分:一部分是来自自然的收益;一部分是来自劳动的收益。而对于来自自然的土地收益,如上所述,公平的分配原则应是全人类平均分享。因为来自自然的产品,没有任何人有理由去单独占有,因为这产品没有凝结任何人的劳动付出,除非依靠强权占有。而对于来自劳动的土地收益,公平的分配原则应是按劳分配,也就是多劳多得,少劳少得。这里按劳分配,不仅体现了公平原则,也体现了效率原则。

  三、在土地问题中如何实现公平与效率有机统一

  土地问题不仅仅是一个公平问题,还有一个效率问题。但存在的问题是,公平与效率有时也是冲突的。在土地产权问题上,就是如此。从抽象的理论角度看,公平的土地制度应是公有制。因为土地从产生看,本质更多是天然的产物,任何个人或团体都没有单独占有的更多理由,人类只能凭借劳动的投入取得相应的土地收益,而凭借产权更多体现的一种强权式的索取,而非公平的索取。蒲鲁东曾在《什么是所有权》一书中引用了一位先生的话说:“所有权本质是偷窃”。这也是很有深度的一句话。但问题是现实是复杂的,公有制也有可能导致“公用地悲剧”,从而使土地只具有了抽象空洞的公平意义,而没有了实际丰富的经济意义,这也就不符合土地作为经济要素应具有的追求效率的天然属性。所以,建立合理的土地所有权归属也就具有了特别重要的意义。

  在土地问题上,由于个人产权具有天然的不公平性,但为了服从效率的目的,又不得不需要个人产权。所以,如何限制来自个人产权方面的收益,保证公平与效率的有机结合,就成了一个重要问题。

  如何限制来自产权方面的收益,下面笔者具体结合地租做一具体分析。

  马克思认为,地租是土地使用者由于使用土地而缴给土地所有者的超过平均利润以上的那部分剩余价值。马克思按照地租产生的原因和条件的不同,将地租分为三类:级差地租、绝对地租和垄断地租。

  马克思认为级差地租是经营较优土地的农业资本家所获得的,并最终归土地所有者占有的超额利润。级差地租来源于农业工人创造的剩余价值,即超额利润,它不过是由农业资本家手中转到土地所有者手中了。形成级差地租的条件有三种:a.土地肥沃程度的差别;b.土地位置的差别;c.在同一地块上连续投资产生的劳动生产率的差别。马克思按级差地租形成的条件不同,将级差地租分为两种形式:级差地租第一形态(即级差地租i和级差地租第二形态(即级差地租ⅱ)。级差地租i,是指农业工人因利用肥沃程度和位置较好的土地所创造的超额利润而产生的地租;级差地租ⅱ,是指对同一地块上的连续追加投资,由各次投资的生产率不同而产生的超额利润而产生的地租。

  绝对地租,是指土地所有者凭借土地所有权垄断所取得的地租。绝对地租既不是农业产品的社会生产价格与其个别生产价格之差,也不是各级土地与劣等土地之间社会生产价格之差,而是个别农业部门产品价值与生产价格之差。因此,农业资本有机构成低于社会平均资本有机构成是绝对地租形成的条件,而土地所有权的垄断才是绝对地租形成的根本原因。绝对地租的实质和来源是农业工人创造的剩余价值。

  垄断地租,是指由产品的垄断价格带来的超额利润而转化成的地租。垄断地租不是来自农业雇佣工人创造的剩余价值,而是来自社会其他部门工人创造的价值。

  对于绝对地租和垄断地租以及级差地租第一形态,笔者认为,这三部分收益更多具有来自天然的成份,所以,国家应对这部分收益征收重税,国家应通过税收将这部分收益要大部分归于全民所有,要让全民平均分享这部分收益。而对于级差地租第二形态,则应归投资者本人。

  抛开土地收益的地租形态,就一般情况而言,笔者认为,国家在土地收益的分配原则上,应限制个人来自土地产权方面的收益,应将大部分来自土地产权的收益通过税收让全民平均分享;同时,国家要保护和鼓励来自土地的劳动收益。这是实现土地制度公平与效率有机结合的有效途径。

  另外,笔者认为,不同国家土地产权制度选择也要考虑如何与不同国家特定人文精神背景相结合的问题,这也是实现土地制度公平与效率有机结合的一个重要方面。

  贺雪峰教授在专著《地权的逻辑:中国农村土地制度向何处去》一书中认为,在中国农村,土地私有化会导致增加农村公共产品提供和合作组织建设的成本,这里深层次原因就是一个人文精神问题。

  中国农民本质是善分不善合的,原因是中国人文结构中缺乏诚信这样一个合作的粘合剂。因为诚信本质就是遵守承诺,有承诺就有契约精神,有契约精神就合作成本小,就容易合作。由于没有诚信,所以,客观也就增大了合作的成本。

  由于缺乏合作精神,所以,农民也就缺乏公共意识,所以,在中国农村,主张土地私有化就会面临一个合作和公共产品提供的困境。因为土地私有化虽然维护了农民的土地权利,但由于农民天然缺乏公共意识,这也就客观增大了公共产品的提供成本和合作组织建设的成本,同时,也就客观导致农民缺乏获取长期或更大收益的基础。

  但存在的另外一个问题是,虽然农民缺乏公共意识,也就是缺乏集体行动的积极性,但农村在公共产品的提供上,如何保证政府或组织负责人也具有良好的公共意识,这也是一个问题。因为不管是农民,还是组织的负责人,都脱离不了中国文化的熏陶。所以,在中国,由于总体性的缺乏诚信,缺乏公共精神,这就必然导致土地私有化有问题,土地公有制也有问题。所以,中国的土地产权制度,合理的形式应当是在土地的公有化和私有化之间寻求一种中间形式。目前,我国农村主要是通过稳定承包权的方式来实现土地制度公平与效率的均衡,这也不失为是一种稳妥选择。从长期看,也可以进一步探讨更为有效的土地制度形式。

  注释:

  ①②③亚里士多德:《政治学》,商务印书馆1965年第一版,北京,第136-137页,第150页,第234-235页。

  ④⑤⑥《马克思恩格斯全集》第3卷,人民出版社1995年版,第305页、212页、444页。

  参考文献:

  1.亚里士多德:《政治学》,商务印书馆,1965年第一版。

  2.【美】罗尔斯:《政治自由主义》,译林出版社,2000年第一版。

  3.【法】皮埃尔·勒鲁:《论平等》,商务印书馆,1988年5月第一版。

  4.【美】罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社,2001年6月第一版。

  5.【美】德沃金:《至上的美德:平等的理论与实践》,冯克利译,江苏人民出版社2007年4月第一版。

  6.【英】威廉·葛德文:《政治正义论》何慕李译,关在汉校,商务印书馆1980年4月第一版。

  7.【法】卢梭:《论人类不平等的起源》,高休娟译,上海三联书店2009年10月第一版。

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  9.【法】蒲鲁东:《什么是所有权》,孙署冰译,商务印书馆1963年6月第一版。

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  12.【美】迈克尔·沃尔泽:《正义诸领域--为多元主义与平等一辩》,译林出版社,2002年第一版。

  13.马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》,第3卷,人民出版社1995年版

  14.卫兴华、张宇主编:《公平与效率的新选择》,经济科学出版社2008年1月第一版。

  15.孟祥仲:《公平与效率思想发展研究》,山东人民出版社2009年11月第一版。

  16.宋圭武:公平与效率是多层面对立统一与交错互动的关系,《光明日报》理论版2006年10月23日。

  17.宋圭武:公平、效率及二者关系新探,《江汉论坛》2005.9。

  18.宋圭武:经济学视角下的公平观,《经济学消息报》2008年9月5日。

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