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宋晓梧:顶层设计是政治设计

——在中改院“改革的新形势与顶层设计”座谈会的讲话

作者:宋晓梧  时间:2011-06-22   浏览次数:0

   2011年6月18日,中国(海南)改革发展研究院在京召开“改革的新形势与顶层设计”座谈会。会议围绕如何判断改革的新形势、“十二五”改革顶层设计的现实需求、加强改革顶层设计的重大研究课题等议题进行了讨论。

 

中国经济体制改革研究会会长宋晓梧发言:

   高主任对顶层设计的分析和建议,给了我很大启发,我都赞成。抓紧时间谈三个问题。

一、对改革形势的判断

网上分歧非常大。喊“改革万岁”的,认为改革尚未成功,应当继续搞下去,同时宣判“改革死亡”的论调也不少,还有一些人指责改革的方向根本就错了。今天我们不参与网络上的这类争论,就以主流媒体所营造的舆论氛围进行讨论。对于改革形势,曾经有过这样一个判断,认为从计划经济到社会主义市场经济的改革进程,到本世纪初,已经基本构筑了社会主义市场经济体制的框架。在这样一种判断之下,显然没有必要再搞总体的改革设计了,也不需要再设立改革的综合协调部门。既然总体框架已经构筑,在这个框架之下,各部门、各地区按照既定的框架设计把自己那部分填补好,到2020年就可以建成比较完善的社会主义市场经济体制了。正是在这样的改革形势判断之下,2003年把国务院体改办撤销了,认为没有必要再搞一个综合协调的改革部门。如果延续这样的判断,顶层设计似乎也没有多大必要,因为改革的总体框架已经形成了,顶层已经设置好了。

  现在回顾,当年对改革形势的判断显然过于乐观。近年来经济结构严重扭曲,社会关系十分紧张,大量问题说明,不仅经济发展方式急需转变,社会管理方式也亟待转变。2003年科学发展观提出以后,国务院领导多次强调经济这条腿长,社会这条腿短,要求统筹经济社会发展。胡锦涛总书记提出经济、政治、文化、社会四轮共同驱动,现在又加上生态文明等等。这样,我们对社会主义市场经济体制的理解较之从前大大深化了。其实社会主义市场经济体制本来就应该包括政治、文化、社会等内容,但我们在较长时期以国有企业改革为中心环节,研究相关的财政、金融、价格、流通以及宏观经济调控、微观企业管理较多,关注社会等问题较少。如果从经济、政治、文化、社会协调发展的大视野审视改革,可以说至今还十分缺乏对改革的总体、综合设计,迫切需要顶层设计。如果坚持认为社会主义市场经济体制基本框架已经形成,那么顶层设计的必要性就不大。

最近,原全国政协副主席、原国家计委主任陈锦华发表文章,认为体改系统撤得过早了。张卓元老师回顾,当时为什么撤销体改办?理由之一是考虑把改革和发展结合起来,更有利于改革。当时有些国有垄断行业的改革,计委提出的方案与发展结合较好,体改办提出的方案被人批评结合实际不够。当时体改办党组提出国务院应该保留一个改革的综合协调部门,否则各个部门自己改自己,部门利益很难协调。比如投资体制改革由计委自己搞,恐怕困难很大。国务院领导认为体改办党组的意见有一定道理,但已经确定撤销体改办了,还是合并到计委。至于2003年成立的国家发改委这些年对深层次的改革研究推动如何,社会上自有评论。我认为对改革形势的判断是前提,如果判断不准确,就会造成严重失误。

二、改革的对象发生重大转变

改革的对象是什么?这个问题似乎有点像革命的对象是谁。革命对象一般指某一阶级,而改革对象一般指某一体制。1978年启动的改革指向计划经济,如果说在改革初期这一指向还不是十分明确的话,十四大提出社会主义市场经济之后,这一指向就明确无误了。还有一点需要注意,就是在较长一段时期,20年到30年,与改革共生的是发展生产力,改革就是为了发展生产力。什么标志着生产力发展了?又简单归结为GDP增长。小平同志提出GDP翻两番,这个口号成为体制改革的主功方向,经济发展是硬道理演变为GDP增长是硬道理。在物质财富极度贫乏的条件下,集中力量把经济总量搞上去,大家都赞成,有其合理性。我们打破计划经济的一些条条框框,使企业这一市场主体活跃起来,民营经济、外商投资都促进了经济总量的增长,这是改革成功的表现。可是经济发展的成本越来越高,同时政府促进经济增长的劲头越来越大。刚才高主任提到的对干部考核、GDP排位、投资排位等,有的地区招商引资指标一直落实到街道、落实到个人。哪里的GDP发展快,那里的领导就提拔快。这不是计划经济的体制,这是改革特定条件下形成的一种唯GDP增长体制。

企业要利润,政府要政绩,这两个合在一起,发展速度很快,但负面影响逐渐显现。现在我们可以看到,由于地方政府竞争,造成的产能过剩、资源浪费、环境破坏是相当严重的。另外在竞争过程中,各地还竞相压低本地的劳动力成本,以利于招商引资,造成中国强资本、弱劳工的格局。谁能否认现阶段出现了强资本、弱劳工格局?可是我们的宪法、党章又是怎么规定的?这显然不是计划经济的弊端。因此,现在改革的对象不仅仍然要指向计划经济体制,还要指向在特殊历史阶段形成的GDP至上的诸多政策和体制,比如干部考核体制,比如地方政府竞争机制。一些经济学家论证地方政府竞争机制是中国30年经济高速发展的密码所在。我不否定地方政府竞争极大地促进了经济总量增长,但地方政府公司化再搞下去,负面作用越来越大,仅体制性腐败难以遏制这一条,就有葬送改革成果的危险。

特定历史条件下形成的,调动一切因素刺激物质增长的机制体制,在转变发展方式过程中也需要改革。国际经验也表明,一国从低收入到中等收入的成功增长机制,在它从中等收入向高收入发展的新阶段是不能被复制的。例如,现在应该下大力量研究如何改革已经形成的地方政府竞争体制。这一体制的惯性非常大,这个圈子里谈改革是一种气氛,你跟省长、市长、县长谈完全是另一种气氛。有的讲要进一步加大投资,发挥投资在转变经济发展方式中的引领作用,令人感到需要“创新”经济学基本原理。“十二五”中央确定以转变发展方式为主线,中央提出了7%的GDP增长预期指标,但各省市区的“十二五”指标加起来是10.5%,比中央高出50%,这还是省一级,把市县的GDP指标统计一下,一定大大高于省市区的,那种白加黑、五加二、八加四的干劲真的很感动人。速度与转型,还是速度压倒转型。这也是深化改革要研究的,是改革新的特点、新的内容。

三、顶层设计是政治设计

会前征求我意见的时候,我认为把会议主题局限在转变经济发展方式面临的实际问题更好一些,但多数人选择了顶层设计这个题目。如果说顶层设计,政治是经济的集中表现,这是马克思主义基本原理,顶层设计应当是政治设计。改革深入了,许多问题很难单纯界定为经济问题。就拿现在各方面都高度关注的分配来说,生产、流通、分配、消费是经济运行的四大环节,分配作为民生之源又成了社会问题,而资本收益与劳动报酬的平衡直接涉及政治格局,工会和雇主的组织权利不涉及政治问题吗?在新的发展阶段,面对诸多经济社会矛盾,没有政治层面的思考,谈不上顶层设计。

谁来做顶层设计呢?我们只能提建议。我认为顶层设计是政治设计,不仅仅是经济体制的顶层设计,它包含经济、社会、文化等等。政治是经济的集中表现,这一原理没过时。至于哪个机构来具体研究顶层设计,面对新阶段、新矛盾,仅在国务院成立相应机构可能有局限性,需要党中央下决心推动。

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