汤建军:如何破解县委书记监管难题

作者:汤建军  时间:2015-01-14   浏览次数:0

  2015112日,习近平总书记参加中央党校第一期县委书记座谈并发表重要讲话,充分肯定县委书记岗位的重要性,对新常态下如何当好县委书记提出了明确要求,这充分表明习总书记高度重视县委书记队伍建设。党的十八大以来,党中央重拳反腐、从严治吏,坚持“老虎”“苍蝇”一起打,成效显著,赢得了国内外民众的敬意和好评。据不完全统计,改革开放以来,全国共有400多名县委书记因违法违纪而“落马”,湖北监利县连续4任县委书记垮台,2005年安徽一次性查处18个县(市、区)委书记。如何监管处于“高危岗位”的县委书记,已经成为我们党科学民主依法执政的重大考验和时代难题,需要引起高度重视和认真研究。中国古代治国理政的历史经验告诉我们:郡县治则天下安。今天,县级党委已经成为我们党执政体系中的关键层级,县委书记是基层组织领导班子的核心力量,其权力大、责任大,难度大、风险大。因此,在新常态下加强对县委书记的监管,建设一支高素质的县委书记队伍,是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求,是全面推进深化改革、依法治国和建设全面的迫切需要,是落实党要管党、从严治党的迫切需要。综合各种材料看,县委书记的授权机制不太科学、权力运行机制不太规范、用权监督问责机制刚性不够等,是直接导致对县委书记的监管不力甚至失控的重要原因。对此,我提出“一明确两提高”的建议,供有关领导和同志们参考。 

  (一)进一步明确监管的主体责任,形成“书记抓书记”的新格局。县委书记在县级领导班子中处于核心地位,直接决定着领导班子的战斗力,直接影响着中央和省委的决策部署在县域的落实。原来县委书记由地(市、州)委任命,现在不少省市区在推进省直管县,有的任命县委书记是实行省委组织部备案制,有的是实行省委组织部考察、省委任命,也有的是在县委书记出现空缺或者需要调整时,由省委组织部商市委酝酿,再由省委组织部直接派出考察组进行考察,然后由省委直接任命。从管理学原理而言,应该是“谁任命,谁监管,谁负责”。借鉴发达国家的治理经验,工业化必然带来城市化,城市化必然带来治理现代化。减少管理层级、推进省直管县是未来治理现代化的必然结果。今后,地级市可能只作为一个城市来经营管理,不再担负管理县域的责任,只要管好所辖城区,直接对省区市直接负责。县域将由省直接管理,县委书记主要由省委把关任命,其监管责任主体将由市委转变为省委,这是发展趋势。从湖南、浙江等省经验看,由省委任命县委书记有利于严把入口关,选强配优、严格管理县级领导班子。一是方便全省统筹,有效推进县委书记跨地交流。实践证明,县委书记跨地交流,有利于激发干部干事创业的活力、借鉴创新治理思维,有利于避免人情关系的干扰、有效遏制消极腐败现象,有利于加强对干部有效的爱护和培养、防止其违规犯错。二是方便直接管理,有效推进县委书记落实“三严三实”。习近平总书记在浙江工作期间就高度重视县委书记的日常管理,曾反复强调,对干部就是要多教育、多提醒、多打招呼,不断地敲打,拉拉袖子,咬咬耳朵。比如,省委直接派督导组和巡视组,加强对县委书记和县级领导班子教育实践活动的领导,不仅促进其整改落实,而且促进其忠诚于党,落实好“三严三实”,更好地履行执政为民的职责。三是方便日常管理,有效推进从严精细管理。现在由市委主管县委,省委如果管得过多,不利于发挥层级管理效能,也不利于行政绩效管理。今后地级市委的主要管理任务可能从管市县区到只经管市区后,省委就应该全面承接监管县委书记的任务。现在是过渡时期,省市两级都管。但省管要求越来越精细到位。比如,2013年以来,浙江省委建立县(市、区)委书记工作交流会制度,每季度召开一次视频会议,由省委组织部推荐10名优秀县委书记交流发言,省市县领导班子成员参加会议,省委书记会上进行点评,并围绕精神状态、工作作风、团队建设、重点工作等主题提出具体要求。实践证明,这个方法对加强县委书记日常管理很有成效。 

  (二)进一步提高监管理念的现代化水平,形成科学高效的新思路。对县委书记的监督管理,是一项政治敏感度高、政策性极强、操作难度大、社会影响较大的系统性工作,牵涉到方方面面。首先要适应世界政治经济文化的发展潮流、秉承中国优秀吏治传统经验,结合当前改革攻坚的新常态,切实拓宽监管思维,不仅应从教育培养、选拔任用、交流任职、考评监督、激励惩罚、问责追责等多个环节加强监管,而且应从中央到省市县系统谋划、分类分级、科学指导、联手推进,创新监管理念,形成科学高效的监管思路,才能有效建好一支具有中国特色的县委书记队伍建设,为实现中国梦打牢执政基础。一是搞好顶层设计。中央应科学谋划,解决好“谁来监管、监管什么、怎么监管”重大原则等共性问题;省级层面应根据中央要求,针对本地经济发展水平、干部队伍状况、人情风俗习惯等,分类稳步推出具体的实施办法,把监督管理的总原则落实为具体可操作的一系列制度规则等;县委层面应根据上级要求,结合当地实际,在规范县委书记权力运行、民主集中制落实、党务公开、立体监督等方面进行大胆创新探索,形成他律和自律相结合的系统程序和操作办法,探索规范、监督县委书记用权的新路径新经验。二是需要综合施策。从调研的实际情况看,就授权而言,一些地区还存在科学民主依法授权不到位、权力界限不够清晰、权责不匹配、权力制衡不够到位、权力运行程序不规范和透明度不够高等问题;就管理而言,一些地区还存在管理制度的严密性操作性刚性不够、考评不够科学、激励不够有效、问责追责不力问题;就监督而言,一些地区还存在监督体系不完善,上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、各类监督成果运用不充分等问题。因此,综合施策的重点是解决好科学民主依法授权、制度从严刚性管理、多元主体有效监督等难点。比如,前移监管关口,严把选任关。特别是应结合纵向与横向干部交流的计划,抓紧建立一支县委书记后备队伍,各省组织部门应综合分析所管辖地区县级领导班子的结构,结合当地实际,全省统筹考虑,做到每个县都有3-5名后备人选,待出现空缺、需要调整或者集中换届时,做到心中有数、择优选拔,而不是临时选择、随机决策、突击选拔。三是实现管好管活。海瑞在《令箴》中说:“官之至难者,令也。”者就是说最难做的官是县官。加强对县委书记的监管,不是为了管死,而是为了让县委书记通过他律和自律相结合,在科学民主依法用权的轨道上,激发内生动力,以充分行使好公权为人民服务。具体而言,就是要做好“四个结合”即在任用上应实现充分授权与科学限权相结合;在教育上应实现教育引导与问责惩处相结合;在监督上应实现内外互动与上下联动相结合;在激励上应实现从严要求与关心关爱相结合。古人云:“宰相起于州郡。”能够真正当好一个县委书记,就必须具备有各方面的知识和很强的执政能力。因此,如何营造良好的政治生态,用好用活县委书记也是一个大课题。省委选好用好县委书记本身就是最大用人导向。比如,在选拔一些需要丰富基层阅历的重要厅级岗位时,可以考虑只从或者优先从优秀县委书记中选拔,这不仅可以更好地选好厅级领导,而且可促进干部的交流任职,还能充分调动县委书记的积极性。 

  (三)进一步提高监管机制的基本效能,形成执行有力的新制度。根据调查的情况看,现在对县委书记的监管机制尽管在不断加强,但还存在监管体制机制不完善、权力边界不清,监管制度不严、手段不到位、力量不强,问责追责不力等突出问题。对此,我提出“三个科学设计”,加强制度的科学化建设,抓好制度的检查落实执行,开好正门,堵住歪门,以增强制度的实际功效。一是科学设计权力边界和清单。比如,进一步明确权力边界,建立制衡机制。不仅应将党的决策、执行和监督职能从党委“议行合一”的权力框架分配给党委全会、常委会、纪委会,使决策、执行、监督等权力适当分离;而且应建立“书记牵头、副职分管、集体领导、科学决策”的权力制衡机制,书记不直接分管财政、物资、人事和工程等领域;还应理顺同级党委与人大、政府、政协之间的权责关系,形成整体联动的权力监督和制约机制。同时,还可以就县委书记的岗位特点设置负面清单,对违反负面清单任何条款的,实现一票否决。在管理机制上还应始终坚持把对上负责和对下负责有机结合。特别是在县委换届、调整县委书记之前,省委组织部始终抓住考察这个中心环节,可以通过试点,把选任县委书记的某些提名、推荐、考察与任免县委书记的有些环节有机结合,甚至放在组织考察任免之前。比如,推行差额制,把差额酝酿、差额提名、差额推荐、差额考察和差额票决,把公开竞争机制逐步引入到换届选举的全过程。又如,在选举前,不明确书记、副书记候选人,只差额推荐常委候选人,待选举完成后,再由上级党委及其组织部门考察、研究后下文明确。再就是届期中尽量少动书记,至少3年以上才能异动,原则上干完一届。这样的话,就可能会倒逼县委书记把对上与对下负责有机结合起来。二是科学设计有效监管制度。针对目前存在日常监管不够到位、重点监管难到位的问题,建议根据县委书记权力运行的特点和规律,进一步完善对用人权、决策等容易出问题的关键领域、重点环节的监管制度建设,综合体制内外各种力量特别是专家和群众代表的智慧,编好制度的笼子,切实让权力规范、阳光、依法运行。当前,省级组织部应增强领导力量,强化对县委书记的监管职责,抓实日常管理,充分运用现代考评、民意测验等手段,提高管理效率。从目前实际监督效果看,上级巡视组的监督最有成效。比如,切实推行党务和政务的公开,把县委书记的主要工作置于党员干部和普通群众的监督视野之下,让上级的监督不远、班子内部的监督不软、社会群众的监督不难。建议今后加强以巡视组监督为龙头的立体监督制度建设,重点就是加强对选拔县委书记和对县委书记重大决策权、用人权、执行民主集中、抓党风廉政建设等事项的有效监督。再如,省委组织部牵头整合各类对县委书记的监督资源,建立县委书记和后备人选违纪违规的特殊档案,并根据这些情况,安排组工干部分批约谈、及时提醒,情况严重的实行戒勉谈话并计入个人档案。三是科学设计问责追责制度。权责是对等和一致的。针对问责追责的对象难确定、措施难落实、效果难如意等问题,建议实现县委书记离任检查和审计前置制度,对违纪违规者要停止调任、交流、升迁等手续,实行问责追责到底。无论是对县委书记的提名推荐者、考察者、任用者,还是对监管县委书记的各级职能部门,还是对县委书记本人,都应该建立严格的问责追责制度,实行终身追究机制,进一步强化任用者、监管者和县委书记的责任追究,促使县委书记严以修身、严以律己、严以用权,认真履职,全力承担起应负的职责。总之,监管难的问题既要靠制度的科学化,又要靠制度的刚性执行,还要靠制度文化带来的干部自律修养。(系湖南省社科联党组成员、副主席汤建军研究员2014129日在中共湖南省委组织部专题研讨会上的主题发言整理修改而成) 

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